Compenso doppio incarico: il limite del 25% è valido

La Corte di Cassazione ha stabilito che il limite al compenso per un doppio incarico pubblico, fissato al 25% del trattamento economico previsto, si applica anche alla carica di Presidente di un ente di ricerca. Secondo la Corte, questa posizione rientra nella nozione ampia di “funzioni direttive o equiparate”, in linea con l’obiettivo della norma di contenere la spesa pubblica. La sentenza respinge il ricorso di un professore universitario che, nominato Presidente, si era visto decurtare il compenso e ne chiedeva il pagamento integrale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Compenso Doppio Incarico Pubblico: la Cassazione Conferma il Limite del 25%

La questione del compenso doppio incarico per i dipendenti pubblici torna al centro di una pronuncia della Corte di Cassazione. Con la sentenza in esame, i giudici hanno chiarito la portata applicativa del limite del 25% sulla retribuzione del secondo incarico, estendendolo anche a ruoli apicali che non sono strettamente “manageriali” secondo la contrattazione collettiva, come quello di Presidente di un ente di ricerca.

I Fatti del Caso: un Prestigioso Incarico e la Decurtazione dello Stipendio

Il caso riguarda un professore universitario che, pur mantenendo il suo ruolo accademico, aveva accettato la nomina a Presidente di un importante Istituto Nazionale di Ricerca Metrologica. Per questo secondo incarico, l’amministrazione aveva applicato la decurtazione prevista dall’art. 23-ter, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, corrispondendogli solo il 25% del trattamento economico totale.

Ritenendo illegittima tale riduzione, il professore si era rivolto al tribunale per ottenere il pagamento della differenza. La sua tesi si basava su un’interpretazione restrittiva della norma, secondo cui il suo ruolo di Presidente non rientrava nelle “funzioni direttive, dirigenziali o equiparate” menzionate dalla legge. Tuttavia, sia il Tribunale di primo grado sia la Corte d’Appello avevano respinto la sua domanda, spingendolo a presentare ricorso in Cassazione.

La Questione Giuridica sul Compenso Doppio Incarico

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione dell’espressione “funzioni direttive, dirigenziali o equiparate”. Il ricorrente sosteneva che tale dicitura dovesse essere letta in senso tecnico, facendo riferimento a qualifiche specifiche previste dai contratti collettivi. La sua posizione di Presidente, a suo dire, era un organo di indirizzo e controllo, distinto da quelli di gestione attiva.

La Corte di Cassazione è stata quindi chiamata a decidere se la norma dovesse essere interpretata in modo letterale e restrittivo oppure in modo più ampio e funzionale, tenendo conto dello scopo per cui era stata introdotta: il contenimento della spesa pubblica.

L’Interpretazione Funzionale della Norma

La Corte ha rigettato il ricorso, sposando un’interpretazione estensiva della norma. I giudici hanno sottolineato che, di fronte a un testo non del tutto univoco (in particolare per il termine “equiparate”), è necessario guardare alla ratio della legge. L’articolo 23-ter è stato introdotto con il chiaro obiettivo di limitare i costi a carico delle finanze pubbliche derivanti dal cumulo di incarichi.

Di conseguenza, l’espressione “funzioni direttive, dirigenziali o equiparate” non va intesa in senso tecnico-formale, ma come una formula volutamente atecnica e onnicomprensiva. Essa è volta a includere tutte le possibili funzioni apicali di governo, indirizzo e direzione presso Ministeri ed enti pubblici nazionali, indipendentemente dalla loro qualificazione formale.

La Distinzione tra Indirizzo e Gestione

La Corte ha inoltre chiarito che la distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo (tipiche degli organi di vertice) e funzioni di attuazione e gestione non è rilevante ai fini dell’applicazione di questa norma. Anzi, proprio le funzioni di indirizzo strategico, programmazione e assegnazione di direttive, tipiche di un Presidente di un ente pubblico, qualificano la posizione come “direttiva” in senso lato, rendendola soggetta al limite di retribuzione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le motivazioni della Corte si fondano su un’analisi combinata del testo e dello scopo della legge. I giudici hanno affermato che un’interpretazione restrittiva, legata alle singole definizioni dei contratti o degli statuti dei vari enti, vanificherebbe l’obiettivo di contenimento della spesa. Si creerebbero infatti ingiustificate disparità di trattamento e si lascerebbero fuori dal perimetro della norma proprio quelle posizioni di vertice che comportano responsabilità e oneri economici significativi per lo Stato.

La Corte ha richiamato anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale, la quale ha più volte affermato la legittimità di limiti retributivi nel settore pubblico, purché non irragionevoli e finalizzati a bilanciare valori costituzionali come il buon andamento della pubblica amministrazione e l’equilibrio di bilancio. La scelta del legislatore di limitare il compenso doppio incarico è stata considerata una misura coerente con questi principi.

Conclusioni: Le Implicazioni della Sentenza

Questa sentenza consolida un principio importante: il limite al compenso doppio incarico previsto dall’art. 23-ter ha una portata applicativa molto ampia. Qualsiasi dipendente pubblico che, conservando il proprio posto, assuma un ruolo di vertice in un altro ente pubblico (inclusi gli istituti di ricerca e le autorità indipendenti) deve aspettarsi che il compenso per il secondo incarico sia limitato al 25%.

La decisione chiarisce che non è la qualifica formale a contare, ma la natura sostanziale delle funzioni svolte. Se l’incarico comporta compiti di indirizzo strategico, governo o direzione, esso rientra nell’ambito della norma. Questa interpretazione garantisce un’applicazione uniforme della legge e rafforza gli strumenti di controllo della spesa pubblica.

A chi si applica il limite del 25% sul compenso per un secondo incarico pubblico?
Si applica al personale delle pubbliche amministrazioni che, conservando il trattamento economico dell’ente di appartenenza, viene chiamato a svolgere funzioni direttive, dirigenziali o equiparate presso Ministeri, enti pubblici nazionali o autorità amministrative indipendenti.

La carica di Presidente di un ente pubblico di ricerca rientra nelle “funzioni direttive”?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, la carica di Presidente, comportando funzioni apicali di governo, indirizzo e direzione, rientra nella nozione ampia e atecnica di “funzioni direttive o equiparate” utilizzata dalla norma, indipendentemente dalla sua qualificazione formale nello statuto dell’ente.

Perché la Corte ha scelto un’interpretazione ampia della norma invece che una letterale?
La Corte ha privilegiato un’interpretazione ampia per rispettare la ratio della legge, ovvero il contenimento della spesa pubblica. Un’interpretazione restrittiva e formale avrebbe rischiato di escludere molte posizioni di vertice, vanificando lo scopo del legislatore e creando ingiustificate disparità di trattamento.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 19852 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 19852 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 17/07/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 11782/2022 R.G. proposto da:

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME presso il cui studio, sito in Roma, INDIRIZZO è elettivamente domiciliato

-ricorrente-

contro

Ministero dell’istruzione e del merito (già Ministero dell’ università e della ricerca), Ministero dell’economia e delle finanze, Istituto Nazionale di ricerca metrologica, in persona dei rispettivi legali rappresentati pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici, siti in Roma, INDIRIZZO, domiciliano

-controricorrenti- avverso la sentenza della Corte d ‘ appello di Torino n. 569/2021 depositata il 02/11/2021.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’Avv. NOME COGNOME per il ricorrente.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Torino, nel contraddittorio con il Ministero dell’università e della ricerca (ora Ministero dell’istruzione e del merito ) e il Ministero dell’economia e delle finanze, ha respinto il gravame proposto da NOME COGNOME COGNOME professore dell’Università di Firenze, e confermato la sentenza di primo grado, che aveva rigettato la domanda intesa ad ottenere la condanna dell’Istituto Nazionale di Ricerca Metrologica (INRIM) al pagamento della differenza fra l’intero emolumento spettante per l’incarico di Presidente dell’Istituto, ricoperto senza optare per l’aspettativa dall’insegnamento, e quanto corrisposto per effetto dell’applicazione della decurtazione prevista d all’art . 23ter , comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, conv. in legge n. 214 del 2011.
La Corte territoriale, dopo aver richiamato l’interpretazione della citata disposizione adottata dal primo giudice, ha ritenuto che l ‘art. 23 -ter , cit., al primo comma, individua un limite al trattamento retributivo per tutti coloro che percepiscono somme a carico delle finanze pubbliche, mentre, al secondo comma, limita il trattamento riconosciuto a coloro che, essendo già dipendenti della P.A. e come tali retribuiti, ricevano un ulteriore incarico da un altro ente pubblico, stabilendo che costoro non possano ricevere più del 25% del trattamento previsto per il secondo incarico. Secondo la Corte torinese, la disposizione di cui al secondo comma, laddove utilizza l’espressione ‘funzioni direttive, dirigenziali o equiparate’, va intesa -in linea con la ratio della norma, chiaramente diretta al contenimento della spesa pubblica -come espressione appositamente atecnica, volta a ricomprendere le possibili funzioni apicali di governo, indirizzo e direzione, presso Ministeri o enti pubblici nazionali, comprese le autorità amministrative indipendenti. In questo senso, anche il Presidente di un istituto di ricerca come l’INRIM sarebbe chiamato a svolgere funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, ai sensi dell’art. 23 -ter , comma 2, cit.; infatti, la contrapposizione fra organi di indirizzo politico-amministrativo e attività di amministrazione attiva non avrebbe ragion d’essere con riguardo
a soggetti i cui organi di vertice non siano titolari di una responsabilità politica, in quanto per essi l’ultimo comma dell’art. 4 del d.lgs. n. 165 del 2001 si limita a fare riferimento alle funzioni di indirizzo e controllo (inquadrabili in quelle latu sensu direttive), distinte da quelle di attuazione e gestione.

Avverso tale pronuncia propone ricorso per cassazione NOME COGNOME COGNOME articolando tre motivi, cui resistono il Ministero dell’istruzione e del merito (già Ministero dell’università e della ricerca), il Ministero dell’economia e delle finanze e l’ Istituto Nazionale di ricerca metrologica, con controricorso.

Il rappresentante della Procura Generale ha depositato memoria concludendo per il rigetto del ricorso, conclusioni confermate nella pubblica udienza.

Entrambe le parti hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 23 -ter , comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 in relazione agli artt. 12 e 14 disp. prel. c.c. (art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c.), in quanto l’interpretazione della Corte di merito sarebbe stata erroneamente influenzata dalla ratio dell’intervento legislativo di cui al primo comma dell’art. 23 -ter , che è l’unico a fissare un limite retributivo ai trattamenti economici più elevati con riferimento all’intera platea del pers onale pubblico, e non da quella del secondo comma, che attiene ad un diverso e più stringente parametro restrittivo.
1.1. La censura non è fondata.

Nell’esegesi della norma è necessario partire dalla disamina del tenore letterale dell’intero articolo su cui si incentra la presente controversia.

Il primo comma dell’ art. 23ter del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni in legge 22 dicembre 2011, n. 214, prevede: «1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è definito

il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell ‘ ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui all ‘ articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all ‘ articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione. Ai fini dell ‘ applicazione della disciplina di cui al presente comma devono essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all ‘ interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell ‘ anno.».
Il secondo comma, che rileva direttamente nella specie, stabilisce poi che: «Il personale di cui al comma 1 che è chiamato, conservando il trattamento economico riconosciuto dall ‘ amministrazione di appartenenza, all ‘ esercizio di funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, anche in posizione di fuori ruolo o di aspettativa, presso Ministeri o enti pubblici nazionali, comprese le autorità amministrative indipendenti, non può ricevere, a titolo di retribuzione o di indennità per l’incarico ricoperto, o anche soltanto per il rimborso delle spese, più del 25 per cento dell ‘ ammontare complessivo del trattamento economico percepito.».
Contrariamente a quanto assume il ricorrente, l ‘interpretazione letterale della disposizione non consente di dirimere, all’evidenza, il dubbio circa l’ambito di applicazione della limitazione contenuta nel secondo comma, considerato che viene in rilievo, oltre all’esercizio di funzioni direttive o dirigenziali, anche il più generico concetto di funzioni ad esse equiparate, con ciò evocando la necessità di un’integrazione extratestuale per comprendere l’effettivo senso delle espressioni ivi indicate.
1.2. A fronte dell’ambiguità o non univocità del testo, occorre valorizzare congiuntamente anche il criterio della ratio complessiva della norma , quale criterio comprimario di ermeneutica ai sensi dell’art. 12 delle

preleggi (in tal senso, già Cass. Sez. L, 26/02/1983, n. 1482, conforme Cass. Sez. L. 26/08/1983, n. 5493).

In tale ottica, non può non cogliersi il chiaro raccordo fra il primo e il secondo comma dell’art. 23 -ter , quali disposizioni complessivamente convergenti nell’introdurre limit azioni al trattamento economico funzionali al contenimento della spesa pubblica, da assumere quale criterio ermeneutico che valga a ricondurre il senso delle espressioni utilizzate in coerenza con la finalità perseguita dalla previsione normativa.

In proposito, come osservato dal Pubblico Ministero, giova anche richiamare la giurisprudenza della Corte costituzionale (n. 124 del 2017), secondo cui il limite delle risorse disponibili, immanente al settore pubblico, vincola il legislatore a scelte coerenti, preordinate a bilanciare molteplici valori di rango costituzionale, come la parità di trattamento (art. 3 Cost.), il diritto a una retribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto e comunque idonea a garantire un ‘ esistenza libera e dignitosa (art. 36, primo comma, Cost.), il diritto a un ‘ adeguata tutela previdenziale (art. 38, secondo comma, Cost.), il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). In tale prospettiva -secondo il giudice di legittimità delle leggi -non è precluso al legislatore dettare un limite massimo alle retribuzioni e al cumulo tra retribuzioni e pensioni, a condizione che la scelta, volta a bilanciare i diversi valori coinvolti, non sia manifestamente irragionevole, e rispetti requisiti rigorosi che salvaguardino l ‘ idoneità del limite fissato a garantire un adeguato e proporzionato contemperamento degli interessi contrapposti, atteso che il fine prioritario della razionalizzazione della spesa deve tener conto delle risorse concretamente disponibili senza svilire il lavoro prestato da chi esprime professionalità elevate.
Ne consegue che, per corrispondere alla finalità di contenimento della spesa cui è chiaramente preordinata la norma, occorre approdare ad un’interpretazione che non faccia riferimento alle qualifiche funzionali previste dalla contrattazione collettiva bensì ad una nozione ampia di funzioni direttive, atte a ricomprendere posizioni apicali di enti o istituti, cui,

anche secondo un’interpretazione conforme a Costituzione, nel senso sopra evidenziato, può principalmente indirizzarsi una limitazione del compenso previsto per il secondo incarico, avuto pure riguardo alla conservazione del trattamento economico riconosciuto dall ‘ amministrazione di appartenenza, nell’ottica del bilanciamento e contemperamento degli interessi contrapposti.

Con il secondo motivo di ricorso si assume la violazione e falsa applicazione dell’art. 4, ultimo comma, del d .lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 12 del d .lgs. n. 213 del 2009, in relazione all’art. 23 -ter , comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 (art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c.), in quanto la Corte territoriale avrebbe contraddittoriamente affermato, da un lato, che l’espressione legislativa sarebbe «espressione appositamente atecnica, generalizzata, volta a ricomprendere tutte le possibili funzioni apicali di governo, di indirizzo e di direzione» , dall’altro, che sarebbe rilevante distinguere tra amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica ed enti di ricerca i cui organi di vertice non siano espressione di rappresentanza politica.
2.1. La censura di contraddittorietà della sentenza impugnata -in disparte ogni ulteriore profilo di inammissibilità -non coglie nel segno, risultando chiaro che la lettura resa dalla Corte territoriale dell’art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n. 165 del 2001 («Le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall ‘ altro.») è del tutto coerente con l’interpretazione delle espressioni utilizzate nell’art. 23 -ter in senso ampio. Infatti, proprio la distinzione fra funzioni di indirizzo e controllo da un lato e quelle di attuazione e gestione dall’altro porta a riconoscere alle prime – che connotano la posizione di un presidente di ente pubblico, che non è espressione di rappresentanza politica -quel carattere ‘direttivo’, nel senso di elaborazione, programmazione ed assegnazione delle direttive strategiche, cui l’art. 23 –
ter , comma 2, cit., ricollega la decurtazione del compenso previsto per il secondo incarico.

Con il terzo motivo è, poi, dedotta la violazione e falsa applicazione sotto altro profilo dell’art. 23 -ter , comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 e dell’ art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n. 165 del 2001, poiché la pronuncia impugnata avrebbe omesso ogni indagine in ordine alle funzioni esercitate dal ricorrente quale Presidente dell’INRM , ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Si denuncia anche l’omesso esame dell o Statuto dell’INRM , che affida al Presidente compiti esclusivi di programmazione e indirizzo strategico, con affidamento al Direttore Generale di funzioni di amministrazione attiva, ex art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.
3.1. La censura è infondata nella parte in cui prospetta la violazione di legge, in quanto presuppone erroneamente che, per la corretta individuazione delle ipotesi soggette a decurtazione, ai sensi del secondo comma dell’art. 23 -ter , occorra rimandare, di volta in volta, alla interpretazione dello Statuto dell’ente, al fine di verificare se, in base ad esso, siano o meno attribuiti poteri gestionali. Infatti, come sopra osservato, occorre interpretare le espressioni ivi contenute (funzioni direttive, dirigenziali o equiparate) nel senso ampio pure sopra ricostruito, in chiave funzionale al conseguimento dell’obiettivo del contenimento della spesa pubblica, senza rimettere l’applicazione della stessa a soggettivismi ricollegati all’esegesi dei singoli Statuti degli enti.
Ne deriva, pertanto, l’inammissibilità dell’ulteriore censura proposta nel motivo ai sensi del n. 5 dell’art. 360 c.p.c., difettando, a prescindere da ogni altro profilo, la decisività del denunciato omesso esame.

Il ricorso va, pertanto, respinto.

Le spese di lite possono essere compensate, avuto riguardo alla novità della questione, risolta in senso non univoco dalla giurisprudenza di merito e non ancora esaminata da questa Corte.

Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass. Sez. U. 20/02/2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del presente giudizio.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Lavoro della

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