CCNL Pubblico Impiego: no a contratti privati

La Corte di Cassazione ha stabilito che il rapporto di lavoro con un ente pubblico è regolato esclusivamente dal CCNL Pubblico Impiego di riferimento. È stata respinta la richiesta di alcuni dipendenti di un consorzio pubblico di ottenere aumenti salariali previsti da un contratto del settore privato, nonostante l’ente lo avesse parzialmente applicato in passato. La Corte ha chiarito che il ‘comportamento concludente’ di un ente pubblico non può prevalere sulla normativa specifica del pubblico impiego.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

CCNL Pubblico Impiego: Perché un Contratto Privato Non Può Essere Applicato?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha riaffermato un principio cardine del diritto del lavoro pubblico: la disciplina del rapporto di lavoro con un ente pubblico è esclusivamente quella prevista dalla legge e dal CCNL Pubblico Impiego di riferimento. Viene così esclusa la possibilità per i dipendenti di rivendicare diritti economici derivanti da contratti collettivi del settore privato, anche qualora l’ente li avesse applicati in passato. Analizziamo la vicenda e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

I Fatti del Caso

Un gruppo di dipendenti di un Consorzio per le autostrade, un ente di natura pubblica, si era rivolto al tribunale per ottenere il riconoscimento di alcuni aumenti retributivi. Tali aumenti erano previsti dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) del settore privato ‘Autostrade e Trafori’, come aggiornato da accordi sindacali successivi. La richiesta si basava sul fatto che il Consorzio, in passato, aveva applicato questo contratto ai propri dipendenti. Tuttavia, con l’entrata in vigore di una legge regionale (L.R. n. 10/2000), il rapporto di lavoro del personale del Consorzio era stato ricondotto alla disciplina del pubblico impiego. Nonostante ciò, i lavoratori sostenevano che il datore di lavoro avesse continuato ad applicare di fatto il CCNL privato per molti aspetti, tranne che per gli aumenti retributivi richiesti, manifestando un ‘comportamento concludente’ che avrebbe dovuto legittimare le loro pretese. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto la domanda, sostenendo la prevalenza della normativa pubblicistica.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dei lavoratori, confermando le sentenze dei gradi precedenti. Il punto centrale della decisione è che, a seguito dell’entrata in vigore di una disciplina specifica per il pubblico impiego (nel caso di specie, il D.Lgs. 165/2001 e la legge regionale), questa diventa l’unica fonte regolatrice del rapporto di lavoro. Ogni altra fonte, specialmente se di natura privatistica e non prevista dall’ordinamento per quel comparto, cessa di avere efficacia.

Le Motivazioni della Corte e la Prevalenza del CCNL Pubblico Impiego

Le motivazioni della Corte si fondano su argomenti chiari e rigorosi. In primo luogo, viene ribadita la natura pubblica del Consorzio. Di conseguenza, i rapporti di lavoro alle sue dipendenze soggiacciono alla disciplina del cosiddetto ‘pubblico impiego contrattualizzato’. Questa disciplina prevede che la fonte principale per la determinazione del trattamento economico e normativo sia la contrattazione collettiva del comparto pubblico di appartenenza. L’intervento di una legge (nazionale o regionale) che assoggetta un ente a tale regime determina l’automatica esclusione di qualsiasi contratto collettivo di diritto comune. La Corte ha specificato che il ‘comportamento concludente’ dell’amministrazione, che abbia illegittimamente continuato ad applicare parti di un contratto privato, è irrilevante. Un atto amministrativo che individua un regime retributivo errato è illegittimo e non può creare posizioni giuridiche tutelabili in capo al dipendente. Il diritto alla retribuzione si fonda e si stabilizza solo se l’atto dell’amministrazione è conforme alla volontà delle parti collettive del comparto pubblico. Non è possibile, quindi, per un lavoratore pubblico invocare un trattamento migliore previsto da un contratto privato, neanche a titolo di mantenimento di un presunto diritto acquisito, poiché la nuova legge prevale e regola i rapporti futuri.

Le Conclusioni

L’ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Essa chiarisce definitivamente che i dipendenti di enti pubblici non possono fare affidamento sull’applicazione di contratti collettivi del settore privato per rivendicare diritti economici. La disciplina del CCNL Pubblico Impiego e le leggi specifiche prevalgono su qualsiasi prassi aziendale precedente o comportamento di fatto. Questo principio garantisce l’uniformità di trattamento all’interno della Pubblica Amministrazione e la certezza del diritto, impedendo che atti amministrativi illegittimi possano generare disparità o riconoscere diritti non previsti dalla normativa vigente. La sentenza funge da monito per le amministrazioni pubbliche affinché applichino rigorosamente la contrattazione collettiva del proprio comparto, evitando confusioni normative e potenziali contenziosi.

Un ente pubblico può applicare un contratto collettivo del settore privato ai suoi dipendenti?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che i rapporti di lavoro con gli enti pubblici sono regolati esclusivamente dalle leggi sul pubblico impiego e dal CCNL del comparto pubblico di appartenenza. Qualsiasi altra fonte contrattuale è esclusa.

Se un ente pubblico applica di fatto un contratto privato per anni, i dipendenti acquisiscono il diritto a mantenerlo?
No. L’applicazione di fatto di un contratto non corretto da parte di una pubblica amministrazione è un atto illegittimo e non crea alcun diritto acquisito o tutelabile per il lavoratore. La retribuzione deve sempre fondarsi sulla normativa pubblica applicabile.

Il ‘comportamento concludente’ di una Pubblica Amministrazione ha valore legale nel determinare la retribuzione?
No, in questo contesto non ha valore. La Corte ha stabilito che il trattamento economico dei dipendenti pubblici deve trovare fondamento necessario ed esclusivo nella contrattazione collettiva pubblica. Un comportamento che si discosta da essa è illegittimo e non può fondare un diritto alla retribuzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 27603 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 27603 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 26716-2021 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, tutti domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, domiciliato in INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 258/2021 della CORTE D’APPELLO di CATANIA, depositata il 16/04/2021 R.G.N. 790/2019;

Oggetto

R.NUMERO_DOCUMENTO.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 18/09/2024

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/09/2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte di appello di Catania aveva rigettato il ricorso con cui COGNOME NOME ed altri in epigrafe indicati, dipendenti con qualifica di agenti tecnici esattori con inquadramento nel livello C del CCNL RAGIONE_SOCIALE, avevano impugnato la sentenza con cui il tribunale di Catania aveva rigettato la domanda dagli stessi proposta nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, diretta al riconoscimento del diritto alle nuove retribuzioni previste dal CCNL 16 febbraio 2000 come integrato dall’Accordo sindacale del 10.3.2009 e dal successivo rinnovo contrattuale del 2011, per personale dipendente da società e consorzi concessionarie di RAGIONE_SOCIALE e trafori.
La corte di merito aveva ritenuto che il detto CCNL con le successive integrazioni, non fosse applicabile al RAGIONE_SOCIALE convenuto, trattandosi di ente avente natura pubblica, come affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 197/1992. Da ciò la Corte di merito aveva fatto conseguire l’assoggettamento dei rapporti di lavoro dei dipendenti alla disciplina della legge regionale n. 10/2000 e del D.Lgs n. 165/2001.

In particolare la corte richiamava le disposizioni di cui all’art. 1 L.Reg. n. 10/2000 che, nel disciplinare le finalità ed ambito di applicazione della legge, aveva statuito che ‘Le disposizioni della presente legge disciplinano l’organizzazione degli uffici dell’Amministrazione regionale ed i rapporti di lavoro e d’impiego alle dipendenze della Regione e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione ( …). La corte territoriale richiamava altresì l’art. 24 della medesima legge che stabiliva: ‘La contrattazione collettiva per il personale regionale e per quello dipendente dagli enti di cui all’articolo 1, è articolata su due livelli, regionale e integrativa, a livello di unità amministrativa periferica. La contrattazione regionale-quadro determina gli ambiti e le unità contrattuali della contrattazione integrativa in corrispondenza ai collegi per la costituzione delle rappresentanze unitarie del personale. Essa si
svolge sulle materie relative al rapporto di lavoro, con esclusione di quelle riservate alla legge e agli atti normativi e amministrativi, ai sensi dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, ed in conformità a quanto stabilito nel titolo III del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, rispettivamente per i contratti collettivi nazionali ed integrativi’

Il giudice d’appello evidenziava altresì la non pertinenza dell’art.36 della Costituzione al fine di affermare l’ultrattività del CCNL in questione anche successivamente all’entrata in vigore della legge regionale e sottolineava come, da tale momento, gli importi attribuiti ai lavoratori fossero stati erogati a titolo’ provvisorio ,salvo conguaglio negativo o positivo’ .

Avverso detta decisione i ricorrenti proponevano ricorso cui resisteva con controricorso il RAGIONE_SOCIALE.

Entrambe le parti depositavano successive memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1)Con primo motivo è dedotta la violazione dell’art. 132 c.p.c.per motivazione mancante in relazione alla richiesta applicazione dell’art. 1362 c.c. (art. 360 co.1 n. 4 c.p.c.)

Con tale motivo i ricorrenti, partendo dal presupposto che sino al 2010 il RAGIONE_SOCIALE avesse applicato integralmente il CCNL RAGIONE_SOCIALE e che avesse continuato di fatto ad applicarlo ( per tutti gli istituti retributivi) anche successivamente alla Legge Regionale del 2010, tranne che per gli aumenti oggi rivendicati, ritengono errata la valutazione della corte d’appello che, pur in presenza dell’applicazione di fatto del CCNL , nega il riconoscimento degli incrementi in questione, non misurandosi sulla esistenza di un comportamento concludente.
2)Con il secondo motivo è denunciata la violazione dell’art. 1362 c.c. per non aver considerato che il CAS aveva continuato di fatto, con comportamento concludente, ad applicare il CCNL dal 2010 al 2019, tranne che per gli aumenti in questione, in assenza di un Contratto collettivo regionale.

3)- Con la terza censura è dedotta la violazione degli artt. 2126 e 2129, 1418 e 1419 c.c., dell’art. 6 co.3 l. reg.sicil. n. 44/1994, dell’art. 1 ccrl dipendenti comparto non dirigenziale della Regione Sicilia 2002-2005, del ccnl RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE 2008 recepito dal CAS con contratto aziendale 18.12.2008 8 art. 260 co.1 n. 3 c.p.c.).

I ricorrenti evidenziano in censura la non applicazione , nel periodo in questione, del ccrl , in quanto non emanata la Delibera della Giunta regionale, quale atto necessario ai fini della applicabilità.

4)Con ultimo motivo è denunciata la violazione dell’art.36 Cost. e dell’art. 2099 c.c.( art. 360 co.1 n. 3 c.p.c.) per la errata valutazione dell corte di merito circa l’impossibilità di raffrontare la condizione dei ricorrenti con gli agenti tecnici esattori del settore privato.

5)-I motivi possono essere trattati congiuntamente poiché afferenti ad un unico tema, quale la possibilità di applicare la contrattazione collettiva privatistica a soggetti e rapporti di lavoro considerati di natura pubblicistica, per i quali entri in vigore una disciplina specifica. 5.1)-Devono preliminarmente richiamarsi le decisioni di questa Corte sulla natura pubblica del RAGIONE_SOCIALE (tra le altre Cass. n. 10823/15; SU 185/2001) anche se si tratta di ente esercitate attività obiettivamente industriale in quanto finalizzata alla progettazione, costruzione e gestione di RAGIONE_SOCIALE e, dunque, alla produzione di beni o servizi.
E’ stato anche chiarito che ‘i rapporti di lavoro instaurati dal RAGIONE_SOCIALE, istituito ai sensi dell’art. 16 della l. n. 531 del 1982 e avente natura di ente pubblico non economico, soggiacciono alla disciplina del pubblico impiego contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 ( …) (tra le altre Cass n. 3558/21).

6)-In tale quadro si inserisce la controversia in esame, sorta per la mancata applicazione di aumenti retributivi stabiliti dal CCNL 2000, come integrato dall’Accordo sindacale del 10.3.2009, per i dipendenti di società e consorzi concessionari di RAGIONE_SOCIALE e trafori.

Sostengono i ricorrenti che il contratto collettivo in questione era stato loro applicato, quanto agli aspetti retributivi, oltre che in precedenza, anche successivamente alla entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000; assumono pertanto la illogica e ingiusta mancata

attribuzione degli aumenti riconosciuti dal medesimo contratto, a seguito della sua integrazione attraverso l’Accordo del 10.3.2009.

Rilevano a riguardo che, a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000, il CCRL, dallo stesso previsto, non era immediatamente (ope legis) applicabile ai rapporti di lavoro dei ricorrenti (cfr art. 6 comma 3 Legge Reg. Sicil. n. 44/1994) per come aveva ribadito anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa (parere n. 805/2012); quindi, essendosi sostanziato un comportamento concludente posto in essere dal CAS, relativo alla adozione del parametro retributivo del CCNL RAGIONE_SOCIALE anche successivamente alla legge regionale in questione, non poteva ritenersi privo di effetti tale comportamento concludente (art. 1362 c.c.).
Deve osservarsi che, come già affermato da questa Corte di legittimità in fattispecie similare, ‘a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, deve escludersi che la disciplina dei rapporti di lavoro nella P.A. possa trovare fonte in contratti collettivi di diritto comune, estranei a tale specifica inderogabile disciplina, sicché il generico richiamo ai “contratti di lavoro vigenti” contenuto nell’art. 26 della legge reg. Calabria 19 ottobre 1992, n. 20, non può essere inteso come riferibile alla contrattazione di diritto comune, bensì alla contrattazione collettiva pubblica del comparto di appartenenza’ (Cass n. 10973/2015).
Il principio evidenzia come l’assetto dei rapporti di lavoro nella pubblica amministrazione, in seguito alla entrata in vigore di una specifica disciplina legislativa, quale il d.lgs n. 165/2001, imponga un necessario legame con la contrattazione specifica collettiva pubblica del settore di appartenenza, con la estromissione di ogni diversa forma regolatoria, soprattutto di diritto comune.

Nel caso in esame l’entrata in vigore di una specifica fonte normativa regionale che ha statuito come ‘La contrattazione collettiva per il personale regionale e per quello dipendente dagli enti di cui all’articolo 1, è articolata su due livelli, regionale e integrativa, a livello di unità amministrativa periferica’ (art.24 l.n. 10/2000) ,in ragione del principio enunciato, non può che far ritenere esclusiva tale fonte

regolativa dei rapporti di lavoro interessati, con esclusione di differenti e non ammesse discipline contrattuali.

Recentemente questa Corte (Cass .n. 16150/2024 proprio in un giudizio in cui era parte il RAGIONE_SOCIALE) ha chiarito che ‘non è ravvisabile, in capo al lavoratore cui sia stato illegittimamente applicato un trattamento individuale -anche migliorativo -diverso da quello previsto dalla contrattazione collettiva una posizione giuridica soggettiva tutelabile in virtù dell’adozione, da parte dell’Amministrazione, di un provvedimento (illegittimo) di individuazione di un errato regime degli emolumenti, e ciò in quanto il trattamento economico deve trovare necessario fondamento nella contrattazione collettiva, con la conseguenza che il diritto si stabilizza in capo al dipendente solo qualora l’atto sia conforme alla volontà delle parti collettive ( anche in tal senso Cass. n. 15902/2018)’.
La presenza di una normativa che impone una articolata contrattazione regionale per i dipendenti degli enti, tra i quali è ricompreso il RAGIONE_SOCIALE in giudizio, non può che determinare l’automatica esclusione di altre differenti forti regolative del rapport o, poiché esse si porrebbero in immediato contrasto con il disposto normativo, e produrrebbero atti illegittimi non validabili in alcun modo (anche in tal senso (Cass. n. 31387/2019). Cass.n.4653/2011).

Come già affermato da questa Corte ‘in tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi dell’art. 2, comma 3, D. Lgs. n. 165/2001, l’attribuzione dei trattamenti economici è riservata alla contrattazione collettiva, sicché non è sufficiente a tale scopo un atto deliberativo della P.A. ma occorre, a pena di nullità, la conformità di tale atto alla contrattazione collettiva (Cass. Sez. L – Ordinanza n. 17226 del 18/08/2020). Tale conformità, tuttavia, deve essere valutata in relazione al contratto collettivo di comparto correttamente applicabile, avendo questa Corte chiarito che nel pubblico impiego contrattualizzato, il parametro per verificare l’attuazione del principio della parità di trattamento economico di cui all’art. 45 D. Lgs. n. 165/2001, è costituito dall’applicazione del contratto collettivo del comparto di appartenenza, rispetto al quale l’amministrazione datrice di lavoro non ha alcun potere di disposizione, mentre non assume
rilevanza l’applicazione di fatto di un contratto collettivo diverso ad altri dipendenti di ruolo, neanche quando ciò sia avvenuto in forza di una sentenza passata in giudicato (Cass. n. 16150/2024; Cass. n. 6090/2021).

Ribadendo i principi già espressi, non di rilievo risulta a tal riguardo l’argomento secondo cui il pregresso trattamento retributivo sia rimasto il medesimo anche successivamente alla legge regionale n.10/2000, poiché risulta evidente che la legge richiamata non può che produrre effetti dalla sua entrata in vigore e non può certamente riferirsi al regime economico già in atto, ma solo a quello successivamente regolamentato, come, nella specie, gli aumenti rivendicati.

Infondata è poi l’eccezione circa la mancata considerazione dell’art. 36 Cost., in quanto non rappresentati i termini concreti della lamentata violazione con riguardo alla inadeguatezza della retribuzione, non essendo dirimente, a tal fine, l’equiparazione con altri dipendenti, di pari inquadramento, ma assoggettati a regime privatistico in quanto dipendenti di datore di lavoro privato.

Infine, estraneo al contesto fattuale in discussione è il richiamo all’art. 2126 c.c. ovvero il riconoscimento delle mansioni di fatto che la disposizione richiamata ritiene meritevoli di adeguata remunerazione. Gli aumenti invocati e l’applicazione di disposizio ni inapplicabili ai lavoratori del CAS non sono invero qualificabili quale remunerazione per prestazioni di fatto, trattandosi di prestazione ben collocata in un regime giuridico differente, non regolabile diversamente, neppure in ragione di un asserito legittimo affidamento da parte dei lavoratori, evidentemente non tutelabile in presenza di disposizioni successivamente intervenute a regolare legittimamente i rapporti di lavoro in questione.
In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

Attesa la novità della questione, le spese di lite devono essere compensate.

Si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, ove dovuto.

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13 comma quater del d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Cosi’ deciso in Roma il 18 settembre 2024.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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