Atto aziendale: obbligatorio per nomine sanitarie

La Corte di Cassazione ha confermato che la riorganizzazione di un’azienda sanitaria, come l’istituzione di un nuovo dipartimento, e la conseguente nomina di un direttore, sono illegittime se non precedute da un valido ed efficace atto aziendale. Questo documento è un presupposto fondamentale che definisce la struttura e il funzionamento dell’ente, e la sua assenza non può essere superata nemmeno in presenza di un obbligo di legge alla riorganizzazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Atto Aziendale: La Cassazione ne conferma l’obbligo per le riorganizzazioni sanitarie

L’organizzazione interna delle aziende sanitarie pubbliche deve seguire regole precise e formali. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: qualsiasi modifica strutturale, come la creazione di un nuovo dipartimento, richiede obbligatoriamente un atto aziendale formale e approvato. Senza questo documento, le nomine dirigenziali e gli atti conseguenti sono da considerarsi illegittimi. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Una Riorganizzazione Controversa

Un dirigente medico si è visto revocare il proprio incarico di direzione del dipartimento di prevenzione a seguito di una riorganizzazione dell’Azienda Sanitaria Regionale (ASREM). L’azienda, infatti, aveva deciso di accorpare i vari dipartimenti territoriali in un unico dipartimento, nominando un nuovo direttore generale. Il dirigente esautorato ha contestato la legittimità di questa procedura, sostenendo che la creazione della nuova struttura e la nomina del nuovo responsabile fossero avvenute in assenza di un presupposto indispensabile: un atto aziendale che ne definisse formalmente l’esistenza e le funzioni.

L’Iter Giudiziario e le Decisioni Precedenti

Il Tribunale di primo grado aveva inizialmente respinto la domanda del dirigente, ritenendo non necessaria l’adozione dell’atto aziendale. Tuttavia, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, accogliendo le ragioni del medico. Secondo i giudici d’appello, l’organizzazione e il funzionamento delle unità sanitarie devono essere disciplinati proprio dall’atto aziendale. In mancanza di un atto valido e approvato, il provvedimento di nomina del nuovo direttore e, di conseguenza, la revoca dell’incarico precedente, erano illegittimi.

Le Motivazioni della Cassazione: Perché l’Atto Aziendale è Indispensabile

L’Azienda Sanitaria ha portato il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che l’istituzione del dipartimento unico fosse un atto dovuto, in esecuzione di un obbligo di legge, e che quindi non richiedesse la preventiva adozione del piano aziendale. La Suprema Corte ha rigettato completamente questa tesi, fornendo una chiara spiegazione sulla gerarchia delle fonti normative in materia sanitaria.

La Corte ha chiarito che l’organizzazione sanitaria si basa su tre livelli:
1. Legislazione Statale: Fissa i principi fondamentali (come il D.Lgs. 502/1992).
2. Legislazione Regionale: Disciplina la materia nel rispetto dei principi statali.
3. Atto Aziendale: Atto di diritto privato con cui ogni singola azienda definisce la propria struttura operativa.

Entrambe le normative, sia statale che regionale, prevedono espressamente che l’organizzazione e il funzionamento dell’azienda sanitaria siano disciplinati mediante un atto aziendale. Pertanto, la creazione di una nuova e importante struttura come il dipartimento unico di prevenzione costituisce un atto di macro-organizzazione che deve necessariamente trovare fondamento in tale documento. La sua assenza, o la sua mancata approvazione definitiva (in questo caso, mancava la validazione da parte della struttura commissariale regionale), rende l’intero processo invalido. La Corte ha concluso che non si può procedere a nomine per strutture che, giuridicamente, non sono state ancora formalmente istituite secondo le procedure corrette.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza riafferma con forza il principio di legalità e di rigore formale nell’organizzazione della pubblica amministrazione sanitaria. La decisione chiarisce che le riorganizzazioni, anche se finalizzate a una maggiore efficienza o imposte dalla legge, non possono avvenire tramite scorciatoie procedurali. L’atto aziendale non è una mera formalità, ma il pilastro su cui si regge la legittimità dell’intera struttura operativa di un’azienda sanitaria. Per le amministrazioni, questo significa che ogni modifica organizzativa deve essere pianificata e formalizzata attraverso l’iter corretto di adozione e approvazione dell’atto aziendale, a pena di invalidità degli atti successivi e del possibile insorgere di contenziosi.

È possibile nominare un direttore di dipartimento in un’azienda sanitaria senza aver prima adottato un formale atto aziendale che istituisce quel dipartimento?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’istituzione di un dipartimento è un atto di organizzazione che deve essere previsto e disciplinato da un atto aziendale di diritto privato, valido ed efficace, prima di poter procedere a qualsiasi nomina.

Se una legge prevede la creazione di una nuova struttura sanitaria, l’azienda può procedere direttamente senza un atto aziendale?
No. Anche se la creazione della struttura è un obbligo di legge, le modalità specifiche di organizzazione e funzionamento devono essere definite nell’atto aziendale. La legge impone l’obiettivo, ma l’atto aziendale disciplina le modalità concrete per raggiungerlo.

La mancata approvazione definitiva di un atto aziendale (ad esempio, da parte di una struttura commissariale) influisce sulla sua validità?
Sì. La Corte ha sottolineato che l’atto aziendale, per essere efficace, deve completare l’intero iter di approvazione previsto. La mancanza di una validazione richiesta dalla normativa, come in questo caso, ne compromette l’efficacia e rende illegittimi i provvedimenti che su di esso si fondano.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 3647 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 3647 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29426/2020 R.G. proposto da :

AZIENDA SANITARIA REGIONALE MOLISE, in persona del legale rappresentante pro tempore , con diritto di ricevere le notificazioni presso la PEC dell’avvocato COGNOME che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO CAMPOBASSO n. 12/2020 pubblicata il 20/4/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Campobasso, con la sentenza n.12/2020 pubblicata il 20/04/2020, ha accolto il gravame proposto dalla RAGIONE_SOCIALE nella controversia con NOME COGNOME

La controversia ha per oggetto l’accertamento della illegittimità della revoca dell’incarico di direzione del dipartimento di prevenzione di Agnone, previa eventuale disapplicazione del provvedimento del Direttore generale ASREM n.1033/2013 con il quale il dottor NOME COGNOME era stato nominato direttore del dipartimento unico; oltre al risarcimento del danno patito, pari alla indennità mensile prevista per l’incarico di direttore del dipartimento di prevenzione, dalla illegittima cessazione della sua corresponsione sino al collocamento in quiescenza.
Il Tribunale di Isernia rigettava le domande proposte dal COGNOME ritenendo che non fosse indispensabile l’adozione dell’atto aziendale al fine della nomina del dottor COGNOME

La Corte territoriale, anche sulla base del precedente di Cass. 91/2019, ha ritenuto: la necessità dell’atto aziendale, quale atto di organizzazione e funzionamento delle singole unità operative; la sua mancata adozione, non risultando perfezionata la relativa procedura; la conseguente illegittimità del provvedimento n.1033/2013 e di quelli successivi, siccome adottati in mancanza della approvazione definitiva dell’atto aziendale.

Per la cassazione della sentenza ricorre la ASREM, con ricorso affidato ad un unico motivo. COGNOME resiste con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo la RAGIONE_SOCIALE lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art.7 del d.lgs. n.502/1992, con riferimento all’art.360 comma primo n.3 cod. proc. civ.. Sostiene che a seguito della scelta della regione Molise di sopprimere le quattro aziende sanitarie locali, già previste dalla legge regionale n.11/1997, con una azienda unica (la RAGIONE_SOCIALE), trova applicazione l’art.7 del d.lgs. n.502/1992 nella parte in cui prevede la istituzione di un unico dipartimento di prevenzione presso ciascuna azienda sanitaria locale. Deduce che la Corte territoriale ha errato nel ritenere che il conferimento dell’incarico di direttore del dipartimento unico al dottor COGNOME richiedesse la preventiva adozione del piano aziendale e la sua validazione da parte della struttura commissariale, trattandosi di un provvedimento dovuto in mera esecuzione di un obbligo di legge.
Il motivo è infondato.

La materia della organizzazione e del funzionamento delle aziende sanitarie locali (già unità sanitarie locali), è materia di legislazione concorrente ex art.117 comma secondo Cost., siccome immediatamente afferente alla tutela della salute. La potestà legislativa spetta dunque alle Regioni, nel rispetto dei principi fondamentali dettati dalla legislazione dello Stato. Ne deriva il concorso di tre fonti: la legislazione dello Stato, cui spetta dettare i principi fondamentali (d.lgs.n.502/1992); la legislazione regionale; l’atto aziendale di diritto privato.
Per quanto concerne i principi fondamentali, vengono in considerazione le disposizioni dettate dall’art.3 comma 1 bis d.lgs. n.502/1992 e ─ con particolare riferimento al tema del dipartimento di prevenzione ─ l’art.7 bis d.lgs. cit.

L’art. 3 comma 1 bis cit. prevede che: «In funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali, le unità sanitarie locali si costituiscono in aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale; la loro organizzazione ed il

funzionamento sono disciplinati con atto aziendale di diritto privato, nel rispetto dei principi e criteri previsti da disposizioni regionali. L’atto aziendale individua le strutture operative dotate di autonomia gestionale o tecnico-professionale, soggette a rendicontazione analitica.».

La Regione Molise, nel procedere al riordino del servizio sanitario regionale per mezzo della legge regionale n.9/2005 (è passata da un servizio organizzato sulla base di quattro aziende sanitarie locali, già previsto dalla legge regionale n.11/1997, ad un servizio organizzato sulla base di una unica azienda, denominata RAGIONE_SOCIALE, ha dato piena attuazione ai principi fondamentali stabiliti dall’art.3 comma 1 bis d.lgs. n.502/1992.

L’art.5 comma 1 della legge regionale n.9/2005 prevede che: «La ASREM disciplina l’organizzazione ed il funzionamento mediante atto aziendale di diritto privato di cui all’art. 3, comma 1 bis, del decreto legislativo n. 502/1992, e successive modifiche ed integrazioni». Il successivo comma 3 prevede poi che: «L’atto aziendale definisce e disciplina: a) l’assetto organizzativo dell’ASREM in modo da assicurare l’esercizio unitario delle funzioni di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione (…)».
La prima conclusione che può trarsi è che sia i principi fondamentali (art.3 comma 1 bis d.lgs. n.502/1992) che la legge regionale pro tempore applicabile prevedono che l’organizzazione ed il funzionamento della RAGIONE_SOCIALE sia disciplinato mediante atto aziendale di diritto privato.

Con particolare riferimento al tema del dipartimento di prevenzione, concorre anche il principio fondamentale dettato dall’art.7 bis d.lgs. n.502/1992 (introdotto dall’art.7 d.lgs. n.229/1999) che prevede: «Le regioni disciplinano l’istituzione e l’organizzazione del dipartimento della prevenzione secondo i principi contenuti nelle disposizioni del presente articolo e degli articoli 7-ter e 7-quater».

La parte ricorrente deduce che la Corte territoriale ha violato l’art.7 comma 1 del d.lgs. n 502/1992, laddove prevedeva che: «La legge regionale attribuisce la gestione dei presidi multizonali di prevenzione ad un apposito organismo per la prevenzione, unico per tutto il territorio regionale, costituito secondo i principi di cui all’articolo 3, comma 1, e nei termini di cui al comma 5 dello stesso articolo».

Giova rilevare che tale disposizione è stata abrogata dall’art.7 del d.lgs. n.229/1999, e dunque non era vigente al momento dei fatti di causa. Non può dunque ritenersi che la Corte territoriale abbia potuto violare una disposizione che non era più vigente al momento della sua pretesa applicazione.

Al contrario, il giudice d’appello ha fatto esatta applicazione delle norme di diritto, statali e regionali, laddove ha ritenuto che la istituzione del dipartimento unico di prevenzione dovesse essere preceduta dall’atto aziendale di diritto privato. L’istituzione del dipartimento unico di prevenzione costituisce un atto di organizzazione della azienda sanitaria locale, e dunque deve essere previsto dall’atto aziendale di diritto privato, in forza dei principi fondamentali stabiliti dagli artt.3 comma 1 bis e 7 bis d.lgs. n.502/1992 e dell’art.5 della legge regionale n.9/2005.
Tanto premesso, la Corte territoriale ha accertato in fatto che la istituzione del dipartimento unico di prevenzione non è stata preceduta dall ‘ adozione di un atto aziendale di diritto privato valido ed efficace.

Giova rilevare che la regione Molise è soggetta a commissariamento per l’attuazione del piano di rientro da disavanzo sanitario (cfr. la sentenza della Corte costituzionale 14/02/2023 n.20) e che «la disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria è riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.: tutela della salute e coordinamento della finanza

pubblica (ex plurimis, sentenza n. 278 del 2014). In particolare, costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto stabilito dall’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, per cui sono vincolanti, per la regione che li abbia sottoscritti, i piani di rientro e i programmi operativi che -ai sensi dei commi 88 e 88-bis del medesimo art. 2 -ne costituiscono attuazione e aggiornamento; la regione è quindi obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena realizzazione dei piani di rientro (sentenze n. 14 del 2017, n. 266 del 2016 e n. 278 del 2014)» (Corte Cost, sentenza n.20/2023 cit.).
Il provvedimento n.1033/2013 del direttore dell’ASREM, riprodotto nel ricorso per cassazione, richiama in premessa il provvedimento n.856/2013 «con il quale è stata riorganizzata l’Area Medica del Dipartimento di Prevenzione», e ne costituisce la immediata attuazione.

La Corte territoriale ha accertato in fatto la mancanza di validazione del provvedimento n.856/2013 da parte della struttura commissariale, così come degli altri provvedimenti finalizzati alla attivazione del dipartimento unico della prevenzione.

Per questi motivi il ricorso è infondato. La parte ricorrente deve essere condannata al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, da distrarre in favore dell’avvocato NOME COGNOME dichiaratosi antistatario.

P.Q.M.

rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in 4.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli

accessori di legge , da distrarre in favore dell’avvocato NOME COGNOME.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 05/02/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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