Aspettativa medico UE: limiti alla libera circolazione

Un dirigente medico si è visto negare la richiesta di aspettativa per un incarico in un altro Stato dell’Unione Europea a causa di esigenze organizzative dell’azienda sanitaria. La Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria, ha ravvisato un potenziale contrasto tra la normativa nazionale, che permette tale diniego, e il principio fondamentale della libera circolazione dei lavoratori sancito dal diritto UE. Data la complessità e l’importanza della questione, ha rimesso la causa alla pubblica udienza per un esame approfondito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Aspettativa Medico UE: la Cassazione Dubita della Normativa Italiana

Il diritto di un professionista sanitario di maturare un’esperienza lavorativa all’estero può essere limitato dalle esigenze organizzative dell’ospedale di appartenenza? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza interlocutoria n. 1636/2024, solleva un’importante questione sulla compatibilità della normativa italiana in materia di aspettativa medico UE con il principio di libera circolazione dei lavoratori. Il caso riguarda un dirigente medico a cui è stata negata l’aspettativa per un incarico in Francia, una decisione che ora pone le basi per un potenziale cambiamento giurisprudenziale.

I Fatti del Caso

Un dirigente medico di un’azienda sanitaria universitaria italiana riceveva un’offerta per un incarico a termine presso un prestigioso ospedale a Strasburgo, in Francia. Per poter accettare, presentava al suo datore di lavoro una richiesta di aspettativa senza assegni per la durata di un anno.

L’azienda sanitaria rigettava la richiesta, motivando il diniego con “preminenti esigenze organizzative”. Nello specifico, l’ospedale lamentava una grave carenza di medici “chirurgicamente indipendenti” e un deficit di organico, a fronte di una crescita esponenziale degli interventi chirurgici complessi. A seguito del diniego, il medico non riprendeva servizio e l’azienda lo dichiarava decaduto dall’impiego. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello confermavano la legittimità delle decisioni dell’azienda.

La Questione Giuridica: Conflitto tra Norme Nazionali e Principi UE

Il cuore della controversia risiede nel potenziale conflitto tra la legislazione nazionale e i principi fondamentali dell’Unione Europea.

Da un lato, la normativa italiana (in particolare l’art. 23-bis del D.Lgs. 165/2001) consente alla pubblica amministrazione di negare l’aspettativa per incarichi presso organismi internazionali o di altri Paesi UE in presenza di “preminenti esigenze organizzative”.

Dall’altro lato, gli articoli 45 e seguenti del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) sanciscono il principio della libera circolazione dei lavoratori, che mira a eliminare ostacoli che possano dissuadere un cittadino dal lavorare in un altro Stato membro.

La Corte di Cassazione si interroga se la norma italiana, consentendo un diniego discrezionale basato su esigenze interne, possa costituire una restrizione ingiustificata a questa libertà fondamentale.

L’analisi sull’aspettativa medico UE e il diritto europeo

La Corte Suprema ha ritenuto la questione di tale complessità e rilevanza da non poter essere decisa in camera di consiglio, rimettendo la causa alla pubblica udienza. I giudici hanno evidenziato come la disciplina nazionale sembri creare un trattamento meno favorevole per chi cerca un’esperienza lavorativa in un altro Stato membro rispetto a chi si muove all’interno del Servizio Sanitario Nazionale.

Richiamando la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la Cassazione ricorda che qualsiasi restrizione alla libera circolazione, anche se non discriminatoria, deve essere giustificata da “motivi imperativi di interesse generale”, come la tutela della sanità pubblica. Tuttavia, tali misure devono essere anche proporzionate, ovvero idonee a raggiungere l’obiettivo e non andare oltre quanto necessario. Sarà quindi necessario valutare se il diniego automatico basato su esigenze organizzative, per quanto serie, rispetti questo delicato equilibrio.

Le Motivazioni dell’Ordinanza

La motivazione principale dietro la decisione di rimettere la causa alla pubblica udienza è l’elevato “rilievo nomofilattico” della questione. La Corte ritiene necessario un esame approfondito per stabilire se una normativa nazionale come quella in esame possa integrare una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori. Un esito del genere potrebbe essere in contrasto con gli articoli 45-48 del TFUE, i quali sono volti a garantire che un lavoratore che esercita il proprio diritto alla mobilità non riceva un trattamento meno favorevole rispetto a chi svolge la propria carriera interamente in un solo Stato membro. La Corte di Cassazione ha quindi sospeso il giudizio per permettere un dibattito più ampio e ponderato in una sede pubblica, data la potenziale portata della decisione.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza n. 1636/2024 non fornisce una risposta definitiva, ma apre la strada a una sentenza che potrebbe avere un impatto significativo sul diritto del lavoro nel pubblico impiego, specialmente nel settore sanitario. La futura decisione dovrà bilanciare le innegabili esigenze organizzative del Servizio Sanitario Nazionale con il diritto fondamentale dei professionisti di circolare e arricchire il proprio bagaglio di esperienze all’interno dell’Unione Europea. L’esito del giudizio chiarirà fino a che punto il diritto nazionale può porre dei limiti alla mobilità professionale in nome dell’interesse pubblico, definendo i contorni del principio di proporzionalità in un contesto così delicato.

Un datore di lavoro pubblico può negare l’aspettativa a un medico per un incarico in un altro paese UE?
Secondo la normativa italiana vigente (art. 23 bis, D.Lgs. 165/2001), sì, l’amministrazione può opporre un diniego motivato da “preminenti esigenze organizzative”. Tuttavia, la Corte di Cassazione sta valutando se questa facoltà sia compatibile con il diritto europeo.

La normativa italiana sull’aspettativa per incarichi all’estero è in conflitto con il diritto UE?
Questa è la domanda centrale del caso. La Corte di Cassazione ha sollevato il dubbio che la norma italiana possa costituire una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori (art. 45 TFUE), un principio fondamentale dell’Unione Europea, e ha rimesso la questione a una pubblica udienza per un esame più approfondito.

Qual è la decisione della Corte di Cassazione in questo caso?
La Corte non ha emesso una decisione finale sul merito della questione. Con un’ordinanza interlocutoria, ha deciso di rimettere la causa alla pubblica udienza, ritenendo la questione troppo complessa e di rilevante importanza per essere decisa in camera di consiglio.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. L Num. 1636 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 1636 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/01/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 3923-2018 proposto da:

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME, che lo rappresentano e difendono unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (GIÀ RAGIONE_SOCIALE), in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliata ope legis in ROMA INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI

Oggetto

Altre ipotesi pubblico impiego

R.G.N. 3923/2018

COGNOME.

Rep.

Ud. 19/12/2023

CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 343/2017 della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 14/11/2017 R.G.N. 111/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19/12/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

con sentenza del 14.11.2017 la Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE confermava la sentenza del locale Tribunale che aveva rigettato la domanda di NOME COGNOME, dirigente medico dell’RAGIONE_SOCIALE, tesa a ottenere l’accertamento dell’illegittimità del diniego di aspettativa per espletamento (dall’1.11.2013 e per la durata di un anno) di incarico a termine di aiuto ospedaliero presso l’Ospedale di Strasburgo, e, per l’effetto, l a nullità della decadenza dall’impiego dichiarata dall’RAGIONE_SOCIALE i l 13.3.2014, con conseguente ripristino del rapporto di lavoro;
la Corte rilevava che il diniego di aspettativa era supportato dalla carenza di medici ‘ chirurgicamente indipendenti ‘ a svolgere procedure complesse e dall’esigenza di disporre di personale a tempo indeterminato, anche in un contesto, suffragato dalla prova testimoniale, di crescita esponenziale di interventi chirurgici nell’A zienda, alcuni complessi, nonché di deficit di organico personale medico, con soli tre chirurghi esperti;

osservava che l’art. 10 comma 8 lett. b) del c.c.n.l. 2004 si richiamava espressamente per gli incarichi nell’UE all’art. 23 bis d.lgs.

165/2001, il quale faceva riferimento a «preminenti esigenze organizzative» che consentivano il diniego dell’aspettativa, qui tutte dimostrate;

in senso contrario non serviva richiamare, poi, l’art. 15 septies d.lgs. n. 502/1992 che, oltre a riferirsi a incarichi nel l’ambito del solo SSN, si muoveva nel contesto della disciplina del pubblico impiego, ivi richiamata, né tanto meno i principi di libera circolazione dei lavoratori nell’Unione, posto che il COGNOME era già stato in Francia e si trattava di bilanciare l’interesse formativo del ricorrente con quelli propri del SSN;

legittimo, dunque, il ricorso alla decadenza ex artt. 53 d.lgs. n. 165/2001 e 60 d.P.R. n. 3/1957: il rifiuto del lavoratore, dopo la reiezione della sua istanza cautelare in data 18.12.2013, di riprendere servizio nel reparto di Neurochirurgia di RAGIONE_SOCIALE, era infatti non solo ingiustificato ma anche contrario a buona fede;

avverso tale decisione propone ricorso per cassazione NOME COGNOME basato su tre motivi illustrati da memoria, cui oppone difese con tempestivo controricorso l’RAGIONE_SOCIALE.

tanto premesso, la Corte, in esito all’esame del ricorso nell’adunanza camerale del 19.12.2023, tenuto conto della

complessità delle questioni proposte e del conseguente rilievo nomofilattico, ha ritenuto necessario rimettere la trattazione della causa alla pubblica udienza;

guardando alla disciplina normativa, va anzitutto evidenziato che l’art. 15 -septies del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, recante ‘Riordino della disciplina in materia sanitaria’ , riconosce (comma 4) al dirigente medico l’aspettativa senza assegni in caso di accettazione di incarico a tempo determinato nell’ ambito del SSN; la disposizione, che si pone in rapporto di specialità con l’art. 23 bis d.lgs. n. 165/2001 (recante Disposizioni in materia di mobilità tra pubblico e privato ‘) , escluderebbe tuttavia il diritto all’aspettativa per gli incarichi conferiti da struttura straniera nell’ambito del servizio sanitario ( come quello assegnato al COGNOME dall’U niversità di Strasburgo);
per tali incarichi presso soggetti e organismi pubblici o privati operanti in sede internazionale, l’art. 23 bis d.lgs. n. 165/2001 prevede , in genere, per tutti i dirigenti delle pubbliche amministrazioni, il collocamento in aspettativa senza assegni, «salvo motivato diniego dell’amministrazione di appartenenza in ordine alle proprie preminenti esigenze organizzative» (comma 1);

l’art. 10, comma 8, del c.c.n.l. integrativo (Area della dirigenza Ruoli SPTA del SSN del 2004) richiama, a sua volta, l’ art. 23-bis del d.lgs. n. 165/2001 con riferimento agli incarichi conferiti da «organismi pubblici o privati dell’Unione Europea o da spedali pubblici dei Paesi dell’Unione stessa», consentendo il diniego dell’aspettativa laddove ravvisabili, appunto, «preminenti esigenze organizzative» dell’RAGIONE_SOCIALE d’appartenenza , a fronte delle quali il diritto del dipendente al libero stabilimento n ell’Unione risulterebbe sacrificat o;
così tratteggiata la disciplina, e muovendo dai principi affermati dalla Corte di Lussemburgo (v. Corte UE 13 luglio 2016, in causa C-187/15), occorre esaminare la questione se una normativa come quella sopra richiamata non valga a integrare una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori, potendo rivelarsi idonea a impedire o a dissuadere il dirigente medico dal lasciare lo Stato membro di origine per accettare un impiego in un altro Stato membro;

un tale esito potrebbe rivelarsi in contrasto con gli articoli da 45 TFUE a 48 TFUE, i quali mirano a evitare che un lavoratore che, avvalendosi del diritto alla libera circolazione, intenda prestare attività in più di uno Stato membro, riceva, senza giustificazione oggettiva, un trattamento meno favorevole rispetto a chi svolga la carriera, invece, solo all’interno di un solo Stato membro;

infatti, la Corte UE non ha mancato di precisare che « l’insieme delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone mira a facilitare ai cittadini dell’Unione europea l’esercizio di attività lavorative di qualsivoglia natura nel territorio dell’Unione ed osta a provvedimenti che potrebbero sfavorirli qualora essi intendano svolgere un’attività economica nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di origine» (v. Corte UE 13 luglio 2016, cit., al punto 23, e ivi per ulteriori richiami giurisprudenziali);
sotto altro profilo, la stessa Corte UE non ha mancato tuttavia di osservare che le restrizioni alla libertà di stabilimento, che siano applicabili senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, «possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che siano atte a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento

dello stesso»; e, a tal proposito, si è altresì osservato che «dall’articolo 52, paragrafo 1, TFUE risulta che limitazioni alla libertà di stabilimento possono essere giustificate dall’obiettivo generale attinente alla tutela della sanità pubblica» (v. Corte Giustizia UE, sentenza 26 settembre 2013, in causa C-539/11, punti 33 e 34);

12. in tale cornice e nell’ambito di tali principi richiamati occorre, dunque, chiedersi se il diritto alla libera circolazione all’interno dell’U nione Europea osti, o meno, ad una normativa che non riconosce al dirigente medico il diritto incondizionato all’aspettativa per assumere un incarico in altro paese dell’ Unione quando quel diritto è invece riconosciuto per gli incarichi resi nell’ambito del servizio san itario nazionale.

P.Q.M.

La Corte rimette la causa alla pubblica udienza e rinvia a nuovo ruolo. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 19 dicembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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