Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Una contribuente ha impugnato delle cartelle di pagamento dopo averne scoperto l’esistenza tramite un estratto di ruolo, sostenendo di non averle mai ricevute. La Corte di Cassazione, applicando la recente normativa, ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La sentenza stabilisce che l’impugnazione estratto di ruolo non è permessa se il contribuente non dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dalla sola iscrizione a ruolo, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. La semplice affermazione di non aver ricevuto la notifica non è più sufficiente per agire in via preventiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammissibile? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel diritto tributario. Molti contribuenti scoprono di avere debiti con il Fisco solo richiedendo questo documento e, ritenendo di non aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento, agiscono in giudizio. Con la sentenza n. 17180/2024, la Corte di Cassazione ha consolidato un principio fondamentale, limitando drasticamente i casi in cui tale azione è possibile.

I Fatti del Caso

Una contribuente veniva a conoscenza dell’esistenza di quattro presunte cartelle esattoriali a suo carico attraverso la consultazione di un estratto di ruolo. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tali atti, decideva di avviare distinti ricorsi per contestarne la validità. Inizialmente, la Commissione tributaria provinciale le dava ragione, ritenendo che le semplici fotocopie delle relate di notifica prodotte dall’Agente della riscossione non fossero prove sufficienti.

Il Percorso Giudiziario

La decisione di primo grado veniva però ribaltata in appello. La Commissione tributaria regionale accoglieva il ricorso delle Agenzie fiscali, dichiarando inammissibili i ricorsi della contribuente. Secondo i giudici d’appello, le cartelle erano state regolarmente notificate e non impugnate nei termini di legge; di conseguenza, l’impugnazione successiva basata sul solo estratto di ruolo era da considerarsi tardiva e inammissibile. La contribuente, non arrendendosi, portava la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo e i Limiti Legislativi

La Corte di Cassazione, nel decidere il caso, ha basato la sua argomentazione sulla recente evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia. Il punto cruciale è l’introduzione dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973, che ha ridefinito i confini dell’azione legale contro il ruolo e la cartella non notificata. Secondo la Suprema Corte, la nuova legge, applicabile anche ai processi in corso, ha lo scopo di specificare e limitare l’interesse ad agire del contribuente. Non è più sufficiente lamentare la mancata notifica della cartella per poter impugnare l’estratto di ruolo.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha stabilito che l’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo è un’azione eccezionale, ammessa solo quando il contribuente dimostra di subire un pregiudizio concreto e immediato dalla sola iscrizione a ruolo. Un esempio tipico è il pregiudizio che impedisce la partecipazione a una procedura di appalto pubblico o che blocca un pagamento da parte della Pubblica Amministrazione. Al di fuori di questi casi specifici, il contribuente non ha un interesse giuridicamente tutelato ad agire in via ‘preventiva’. L’ordinamento, infatti, garantisce già una tutela piena, ma posticipata: il contribuente potrà far valere il vizio di notifica della cartella nel momento in cui gli verrà notificato il primo atto successivo della riscossione (es. un’intimazione di pagamento, un fermo amministrativo o un pignoramento). In quella sede, potrà contestare sia l’atto ricevuto sia, per la prima volta, la cartella presupposta che assume non essergli mai stata notificata. Questa impostazione, avallata anche dalla Corte Costituzionale, mira a ridurre il contenzioso strumentale, spesso basato su impugnazioni pretestuose di estratti di ruolo, senza sacrificare il diritto di difesa del cittadino, che viene semplicemente differito al momento in cui la pretesa fiscale diventa concreta e attuale.

Le Conclusioni

In conclusione, la sentenza conferma un orientamento ormai consolidato: l’impugnazione estratto di ruolo è inammissibile se non è accompagnata dalla prova di un danno specifico e attuale. Il contribuente che scopre un debito tramite l’estratto non può agire immediatamente solo per questo motivo. Dovrà attendere un atto esecutivo o cautelare per poter sollevare le proprie difese in tribunale. La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinvio, dichiarando inammissibili i ricorsi originari della contribuente e chiudendo definitivamente la vicenda.

È possibile impugnare un estratto di ruolo se si ritiene di non aver mai ricevuto la cartella di pagamento?
No, secondo la recente giurisprudenza della Cassazione, non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto la cartella. L’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale dalla sola iscrizione a ruolo (ad esempio, l’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto).

Cosa deve fare un contribuente che scopre un debito tramite l’estratto di ruolo?
Il contribuente deve attendere la notifica del primo atto successivo della riscossione, come un’intimazione di pagamento o un fermo amministrativo. In quel momento, potrà impugnare sia l’atto ricevuto sia la cartella di pagamento presupposta, facendo valere il vizio di notifica.

La nuova normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi iniziati prima della sua entrata in vigore?
Sì, la Corte di Cassazione ha chiarito che la nuova disciplina si applica anche ai processi pendenti, in quanto specifica e concretizza la nozione di ‘interesse ad agire’, un presupposto processuale che deve esistere al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 17180 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 5 Num. 17180 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 21/06/2024

SENTENZA

Sul ricorso n. 17573-2021, proposto da:

COGNOME NOME, c.f. CODICE_FISCALE, elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio de ll’AVV_NOTAIO, dal quale , unitamente all’AVV_NOTAIO, è rappresentata e difesa –

Ricorrente

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE , cf CODICE_FISCALE, in persona del Direttore p.t., RAGIONE_SOCIALE , cf. CODICE_FISCALE, in persona del presidente p.t., entrambe elettivamente domiciliate in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’Avvocatura AVV_NOTAIO dello Stato , che le rappresenta e difende –

Controricorrenti

Avverso la sentenza n. 486/09/2021 della Commissione tributaria regionale della Emilia-Romagna, depositata il 14.04.2021;

Cartelle di pagamento -Estratto di ruolo

udita la relazione della causa svolta nell’ udienza pubblica del 19 dicembre 2023 dal AVV_NOTAIO;

sentite le conclusioni della Procura AVV_NOTAIO, nella persona del AVV_NOTAIO, che ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso, sentite le conclusioni rese dalla ricorrente , che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;

FATTI DI CAUSA

COGNOME NOME, assumendo che a mezzo di estratti di ruolo era venuta a conoscenza della presunta notifica di quattro cartelle esattoriali, propose distinti ricorsi avverso gli atti, contestando la loro rituale notificazione.

La Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia, con sentenza n. 84/02/2020, accolse i ricorsi riuniti, ritenendo inidonea l’allegazione da parte dell’ufficio delle sole fotocopie delle relate di notifica. Non si pronunciò sulla eccepita inammissibilità dei ricorsi avverso gli estratti di ruolo.

L’appello proposto d a ll’RAGIONE_SOCIALE fu invece accolto , con sentenza n. 486/09/2021, dalla Commissione tributaria regionale dell’Emilia -Romagna. Il giudice regionale ha rilevato che le cartelle non risultavano essere state mai impugnate e che l’unica eccezione sollevata in ordine alle relative notifiche fosse consistita nel lamentare la sola allegazione delle fotocopie, invece sufficienti. Né risultava sollevata alcuna contestazione di conformità delle fotocopie all’or iginale. Ha concluso che, stante la avvenuta notifica delle cartelle esattoriali, tardivamente opposte, era inammissibile l’impugnazione autonoma dei ruoli.
La ricorrente ha censurato la sentenza con due motivi, chiedendone la cassazione, cui hanno resistito con controricorso le Agenzie.

All’udienza pubblica del 19 dicembre 2023, dopo la discussione, le parti hanno concluso e la causa è stata riservata in decisione. La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente ha lamentato la violazione o falsa applicazione degli artt. 214 e 215 cod. proc. civ., nonché degli artt. 2712, 2719 cod. civ. e 115 cod. proc. civ. La commissione regionale avrebbe

NUMERO_DOCUMENTO AVV_NOTAIO est. COGNOME erroneamente dichiarato l’inammissibilità dei ricorsi introduttivi per

tardività, avendo fondato la decisione sul presupposto dell’avvenuta notifica delle cartelle di pagamento impugnate, sebbene di esse la contribuente non ne avesse avuto contezza e, quanto alle copie fotostatiche prodotte in giudizio, esse erano inidonee alla prova, essendo state disconosciute ai sensi degli artt. 2712 e 2719 cod. civ.;

con il secondo motivo la ricorrente ha denunciato la violazione o falsa applicazione dell’art. 1, comma 540, della l. 24 dicembre 2012, n. 228, nonché degli artt. 100 e 276 cod. proc. civ. La Commissione regionale avrebbe implicitamente rigettato l’eccezione di cessazione della materia del contendere per carenza di interesse ad agire, che avrebbe portato ad una pronuncia di inammissibilità dell’appello.

In disparte ogni valutazione sulla corretta formulazione ed efficacia del disconoscimento delle fotocopie delle notifiche delle cartelle di pagamento, posto a fondamento del primo motivo, nonché della ammissibilità del secondo motivo, il loro esame deve essere preceduto dalla verifica dell’ammissibilità stessa del ricorso, poiché dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia la contribuente impugnò gli estratti di ruolo, relativi alle cartelle di pagamento.

A tal fine è necessario confrontarsi con la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, in tema di riscossione a mezzo ruolo, il comma 4bis dell’art. 12 del d.P.R. 20 settembre 1973, n. 602, inserito dall’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, convertito con modificazioni in l. 17 dicembre 2021, n. 215 , ed avente ad oggetto la ‘non impugnabilità dell’estratto di ruolo e limiti all’impugnabilità del ruolo’ , « si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata » (Cass., Sez. U, 6 settembre 2022, n. 26283).
Assume dunque priorità verificare se nel caso di specie il ricorso introduttivo della controversia fosse ammissibile o meno, per carenza di interesse ad una tutela immediata avverso l’estratto di ruolo, laddove l e cartelle, di cui pure se ne denuncia la carenza di notifica o la loro invalidità, sono gli atti impugnati mediatamente.

NUMERO_DOCUMENTO AVV_NOTAIO est. COGNOME La Corte ha ritenuto che, pur dovendosi escludere che l’art. 3 -bis cit. abbia natura di norma di interpretazione autentica, e dunque senza che se ne possa attribuire efficacia retroattiva, con essa «il legislatore, nel regolare

specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire», interesse che va dunque dimostrato (Sez. U, n. 26283 del 2022, cit.).

Questo collegio si pone in continuità con il principio sancito in punto di perimetrazione dell’interesse del contribuente ad agire nelle ipotesi di ricorso avverso l’estratto di ruolo e, mediatamente, avverso la cartella di pagamento -di cui pur il medesim o debitore denunci l’omessa o invalida notificazione -, non emergendo nel caso di specie alcuna delle ipotesi per le quali la novella del 2021 riconosce ancora il diritto del contribuente di impugnare il suddetto estratto con la cartella (secondo quanto pre visto dall’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021).
D’altronde le ragioni per le quali il precedente orientamento giurisprudenziale aveva riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, quand’anche non espressamente compreso tra gli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, erano finalizzate ad assicurare la possibilità di far valere l’invalidità stessa di un atto fiscale non notificato anche prima di quanto previsto dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546 del 1992. Si assumeva infatti che l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso (Sez. U, 2 ottobre 2015, n. 19704).
Sennonché, rispetto al tessuto normativo all’epoca vigente, quelle limitazioni avvertite alla tutela giurisdizionale, foriere del pericolo che la risposta della giustizia potesse giungere in ritardo e solo in termini meramente risarcitori, sono venute meno grazie al riconoscimento di una più ampia tutela del contribuente anche nella fase esecutiva.

I principi trovano conferma, così allo stato chiarendosi i limiti di impugnabilità degli estratti di ruolo, nel recente intervento della Corte Costituzionale, che, nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ha significativamente evidenziato come la norma impugnata, disponendo «che il ruolo e la cartella che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce
in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto -, innalza la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione ‘diretta’ del ruolo e d ella cartella».

La medesima Corte Costituzionale sottolinea che la restrizione della possibilità di impugnare la cartella di pagamento che si ritenga invalidamente notificata, e di cui il contribuente sia venuto a conoscenza dall’estratto di ruolo (che ne afferma la valid a notifica), è stata oggetto di un utilizzo abnorme, con enorme proliferazione di controversie strumentali di impugnazione degli estratti di ruolo, spesso pretestuosamente promosse con ogni sorta d’eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni pri ma. Ha peraltro anche avvertito che l’abuso di quanti approfittano della vulnerabilità del sistema, che pur genera un ingiustificato contenzioso seriale, non può tuttavia comprimere in via sistematica il bisogno di tutela ‘anticipata’ dei soggetti che legi ttimamente lo invocano, ma ciò coinvolge profili rimessi alla discrezionalità del legislatore . Di qui «l’inammissibilità delle questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore ».
Nel caso di specie il contribuente non ha evidenziato ragioni che giustificassero l’esigenza di una tutela anticipata. Deve dunque dedursi che mancava l’interesse all’impugnazione dell’estratto di ruolo, tanto più che l e cartelle di pagamento, di cui è stata negata la conoscenza per l’irritualità della notifica, allo stato non risultano neppure poste a fondamento di una qualunque attività esecutiva nei confronti della COGNOME.

Emerge allora che la causa non poteva essere neppure proposta, né tanto meno il processo proseguito. Si tratta di questione rilevabile d’ufficio.

La sentenza d’appello va dunque cassata senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, ultima parte, cod. proc. civ., attesa l’inammissibilità de i riuniti ricorsi originari della contribuente.

Tenuto conto della peculiarità della questione e della circostanza che al momento della introduzione della controversia dinanzi al giudice di primo grado, e ancora in sede d’appello, la giurisprudenza riteneva ammissibile l’impugnazione dell’estratto di r uolo, sussistono ragioni per compensare tra

le parti integralmente le spese processuali sostenute in sede di legittimità e nei gradi di merito.

P.Q.M.

La Corte pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata, perché inammissibili i ricorsi originari. Compensa le spese del giudizio di legittimità e dei gradi di merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 19 dicembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.