Diniego di autotutela: quando è impugnabile? La Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18602/2024, ha stabilito che l’impugnazione di un diniego di autotutela non può essere utilizzata per rimettere in discussione la fondatezza di una pretesa tributaria ormai divenuta definitiva. Un contribuente, truffato dal proprio commercialista, aveva chiesto l’annullamento delle sanzioni. La Corte ha chiarito che il ricorso contro il diniego di autotutela è ammissibile solo se si contestano profili di illegittimità del rifiuto legati a un interesse pubblico, non per far valere vizi dell’atto originario che dovevano essere eccepiti nei termini di legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Diniego di autotutela: quando si può impugnare? La Cassazione detta i limiti

L’istituto dell’autotutela rappresenta uno strumento fondamentale per l’Amministrazione Finanziaria per correggere i propri errori. Ma cosa succede quando un contribuente chiede l’annullamento di un atto e riceve un diniego di autotutela? È possibile impugnare questo rifiuto per riaprire una questione ormai chiusa? La Corte di Cassazione, con la recente ordinanza n. 18602 del 2024, offre un chiarimento decisivo, tracciando una linea netta tra l’interesse del singolo e l’interesse pubblico alla stabilità dei rapporti giuridici.

I Fatti di Causa: una truffa e le sue conseguenze fiscali

Il caso esaminato riguarda un contribuente che si era visto notificare sanzioni per omessi versamenti di imposte relative a un periodo di cinque anni. Il contribuente sosteneva di aver fornito al proprio commercialista le somme necessarie per i pagamenti, ma quest’ultimo si era appropriato indebitamente del denaro, fornendo al cliente ricevute false. A seguito della denuncia, il professionista era stato rinviato a giudizio, ma il processo si era estinto per il suo decesso prima che i fatti potessero essere accertati.

Trovatosi a dover pagare nuovamente, questa volta incluse le sanzioni, il contribuente presentava un’istanza di autotutela all’Agenzia delle Entrate, chiedendo lo sgravio delle sole sanzioni, in virtù della non punibilità prevista dalla legge in assenza di colpa. Di fronte al silenzio dell’Amministrazione, equiparato a un diniego tacito, il contribuente adiva il giudice tributario.

Il percorso giudiziario e l’impugnazione del diniego di autotutela

Il giudice di primo grado dichiarava il ricorso inammissibile, sostenendo che un diniego di autotutela, esplicito o tacito, non rientra nell’elenco degli atti impugnabili dinanzi al giudice tributario. La Commissione Tributaria Regionale, invece, ribaltava la decisione, accogliendo le ragioni del contribuente. Secondo i giudici d’appello, il mancato pagamento non poteva essere a lui addebitato, essendo stato vittima del comportamento disonesto del commercialista.

L’Agenzia delle Entrate, non condividendo questa interpretazione, ricorreva per Cassazione, sostenendo che il contribuente stesse tentando di utilizzare l’istanza di autotutela per contestare nel merito un atto impositivo ormai definitivo, una strada non percorribile secondo la legge.

La decisione della Cassazione e i limiti del diniego di autotutela

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’Amministrazione Finanziaria, cassando la sentenza d’appello e dichiarando inammissibile il ricorso originario del contribuente. Il principio affermato è di fondamentale importanza: l’impugnazione del diniego di autotutela non può trasformarsi in uno strumento per rimettere in discussione la fondatezza di una pretesa tributaria quando l’atto impositivo è divenuto definitivo e non più contestabile.

Le motivazioni

La Corte ha ribadito un orientamento consolidato: il sindacato del giudice sul diniego di autotutela può riguardare soltanto eventuali profili di illegittimità del rifiuto stesso, ma non la fondatezza della pretesa tributaria originaria. L’autotutela è un potere discrezionale dell’Amministrazione, esercitabile in presenza di un interesse pubblico alla rimozione di un atto illegittimo, e non rappresenta un ulteriore grado di giudizio a disposizione del contribuente.
Per contestare il diniego, il contribuente deve dimostrare l’esistenza di un interesse di rilevanza generale alla rimozione dell’atto, non semplicemente far valere i vizi che avrebbe dovuto eccepire impugnando l’atto originario nei termini di legge. Inoltre, la Corte ha sottolineato che, in casi di sanzioni derivanti da fatto doloso di un terzo, la legge prevede una specifica procedura (la richiesta di sospensione dell’esecuzione delle sanzioni), che il contribuente in questo caso non aveva attivato.

Le conclusioni

La decisione della Cassazione rafforza il principio di certezza del diritto e di stabilità dei rapporti tributari. Una volta che un atto impositivo diventa definitivo perché non impugnato nei termini, non è possibile aggirare tale definitività attraverso l’istanza di autotutela. Quest’ultima rimane uno strumento eccezionale, il cui esercizio è legato alla discrezionalità dell’Amministrazione e alla sussistenza di un interesse pubblico concreto. Per i contribuenti, la lezione è chiara: è essenziale agire tempestivamente contro gli atti fiscali ritenuti illegittimi, utilizzando gli strumenti di impugnazione ordinari, poiché le strade alternative, come quella del ricorso contro un diniego di autotutela, sono percorribili solo a condizioni molto stringenti e non per rimettere in gioco il merito della pretesa.

È possibile impugnare un diniego di autotutela per contestare nel merito una pretesa fiscale ormai definitiva?
No. La Cassazione chiarisce che l’impugnazione del diniego di autotutela può riguardare solo eventuali profili di illegittimità del rifiuto stesso, legati a un interesse generale alla rimozione dell’atto, e non può essere usata per ridiscutere la fondatezza della pretesa tributaria quando l’atto impositivo è diventato definitivo.

Cosa deve dimostrare un contribuente per ottenere l’annullamento in autotutela di un atto definitivo?
Il contribuente non può limitarsi a dedurre i vizi originari dell’atto (ormai preclusi), ma deve prospettare l’esistenza di un interesse di rilevanza generale dell’Amministrazione alla rimozione dell’atto stesso. L’autotutela è disposta nell’interesse pubblico, non primariamente in quello del singolo contribuente.

Qual era la procedura corretta che il contribuente avrebbe dovuto seguire in caso di sanzioni derivanti da fatto doloso di un terzo?
Secondo la Corte, la normativa prevede una specifica procedura, che in questo caso non è stata seguita: il contribuente avrebbe dovuto presentare una rituale richiesta di sospensione dell’esecuzione delle sanzioni, in attesa della definizione del giudizio sulla responsabilità del terzo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 18602 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 18602 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10182/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVA) che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avv ocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG.della SICILIA-SEZ.DIST. MESSINA n. 9351/2021 depositata il 22/10/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/04/2024 dal Co: COGNOME NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il contribuente signor COGNOME NOME presentava alla Direzione provinciale di Messina un’istanza di sgravio parziale in autotutela, relativa all’iscrizione a ruolo delle sole sanzioni scaturente da omessi versamenti delle imposte relative agli anni dal 2001 al 2005, sanzioni pagate a seguito di notifica cartella.

Rappresentava infatti di aver corrisposto al suo commercialista la provvista necessaria al pagamento dei tributi, ma evidenziava che il predetto professionista si era intascato le somme, presentando ricevute di pagamento false e pertanto era stato denunciato all’Autorità giudiziaria, rinviato a giudizio era deceduto con conseguente estinzione del processo, prima che potessero essere accertati i fatti. In ogni caso, evidenziava che il mancato pagamento dei tributi non era dovuto a sua colpa.
Dopo aver pagato quanto intimato con la cartella esattoriale eccepiva la sussistenza dei presupposti di non punibilità di cui all’articolo 6, terzo comma del decreto legislativo numero 472 del 1997, ritenendo così di avere diritto alla restituzione delle somme relativamente alla sanzione.

Il giudice di prossimità non apprezzava le ragioni di parte contribuente, affermando che l’istanza di autotutela non era compresa nell’elenco degli atti impugnabili avanti il giudice tributario, altro essendo il silenzio serbato su di un’istanza di rimborso, altro il provvedimento espresso o tacito di diniego di autotutela.

Proponeva appello il contribuente, mentre l’Amministrazione si costituiva riproponendo in via pregiudiziale l’inammissibilità dell’atto

introduttivo del ricorso perché non appartenente all’elenco dei provvedimenti impugnabili.

Il collegio di secondo grado accoglieva la domanda della parte privata, argomentando non potersi ritenere addebitabile il mancato pagamento delle imposte a chi aveva ritualmente fornito la provvista, tramite assegno, al commercialista che invece si era rivelato disonesto, fornendo ricevute false all’ignaro contribuente.

Avverso questa sentenza ricorre il patrono erariale affidandosi a quattro motivi cassatori cui replica la parte privata spiegando contro ricorso e, in prossimità dell’adunanza, depositando memoria illustrativa a sostegno delle proprie ragioni.

CONSIDERATO

Vengono proposti quattro motivi di ricorso.

Con il primo motivo si profila censura ai sensi dell’articolo 360 numero 4 del codice di procedura civile, lamentando nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli articoli 112 dello stesso codice di rito e dell’articolo 36, secondo comma, numero 4 del decreto legislativo numero 546 del 1992. Nella sostanza, si prospetta omissione di pronuncia sull’inammissibilità del ricorso introduttivo per impossibilità di impugnare un diniego tacito su istanza di (sgravio e rimborso in) autotutela.
Con il secondo motivo si prospetta censura ai sensi dell’articolo 360 numero 3 del codice di procedura civile per violazione o falsa applicazione degli articoli 19 e 21 del decreto legislativo numero 546 del 1992. Nella sostanza si lamenta non sia stata dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo poiché era dedotto in controversia un provvedimento non suscettibile di impugnazione, quale deve intendersi la richiesta espressa o implicita di autotutela tributaria.

Con il terzo motivo si profila ancora censura i sensi dell’articolo 360 numero 3 del codice di procedura civile per falsa applicazione dell’articolo 2 quater del decreto-legge 564 del 1994 e dell’articolo

21 nonies della legge numero 241 del 1990. In altri termini, si rileva che l’autotutela può essere disposta non nell’interesse della parte contribuente, ma dove sia chiaramente dimostrato un interesse pubblico al ritiro o annullamento del provvedimento amministrativo.

Con il quarto motivo si profila ancora censura ai sensi dell’articolo 360 numero 4 del codice di procedura civile per falsa applicazione dell’articolo 1 della legge numero 423 del 1995 come modificato dal decreto legislativo numero 159 del 2015. Nella sostanza, si rileva che il contribuente non abbia proceduto alla richiesta di sospensione delle sanzioni in attesa della definizione del giudizio sulla responsabilità del fatto del terzo, in violazione quindi della procedura richiesta in tali circostanze, donde non può chiedere la restituzione delle somme la cui richiesta di sospensione di pagamento non ha correttamente formulato.
In via preliminare di rito va esaminata l’eccezione di giudicato sollevata in controricorso e ribadita da parte contribuente nella memoria depositata in prossimità dell’odierna adunanza, laddove argomenta che delle tre analoghe sentenze della CTR che hanno trattato la stessa controversia fra le medesime parti e per lo stesso titolo, ancorché su cartelle diverse, una non sia stata impugnata e sia quindi divenuta definitiva, accertando quindi implicitamente la l’impugnabilità del diniego tacito di sgravio e rimborso in autotutela dopo il pagamento spontaneo ed il buon diritto del contribuente di vedersi sanzionato per il comportamento fraudolento del proprio commercialista da cui ha preso le distanze prontamente.
L’eccezione non può essere accolta. Ove anche la mancata pronuncia della CTR sull’esperibilità di ricorso avverso l’istanza di sgravio in autotutela debba considerarsi rigetto implicito della relativa eccezione erariale, non di meno gli effetti riflessi del giudicato su altre controversie (c.d. giudicato esterno) si esplicano solo in base ad esplicite statuizioni e non mai su profili impliciti od assorbiti, richiedendosi -per la certezza e la stabilità dei rapporti,

oltre che per il rispetto del contraddittorio- che gli effetti riflessi siano circoscrivibili in maniera univoca e definita. Ed infatti, è ormai principio acquisito che i l giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione, presupponendo che soggetti, petitum e causa petendi siano comuni alla causa anteriore e a quella successivamente intrapresa. Per converso, la mera identità delle questioni giuridiche o di fatti da esaminare non crea alcun vincolo a carico del giudice investito del secondo giudizio -non applicandosi la regola dello “stare decisis” -, ma è al più suscettibile di venire in considerazione ai fini della condivisione delle argomentazioni svolte nella precedente sentenza, nella misura in cui le stesse appaiano pertinenti anche alla fattispecie oggetto del nuovo giudizio e risultino dotate di efficacia persuasiva tale da giustificare l’adesione ad esse (cfr. Cass. I., n. 211/2024; cfr altresì Cass. T, n. 5822/2024).
L’eccezione non può essere accolta e d il ricorso può essere esaminato.

In applicazione del principio processuale della “ragione più liquida”, desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost., vanno esaminati ed accolti il secondo, terzo e quarto motivo del ricorso, strettamente legati, la cui fondatezza assorbe ogni altra questione dibattuta fra le parti. La causa, infatti, può essere decisa sulla base della questione di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare previamente le altre, imponendosi, secondo l’indirizzo espresso da questa Corte: “a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità di giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare ai sensi dell’art. 276 c.p.c.” (Cass. V, n. 363/2019; Cass. n. 11458/2018; Cass. n. 12002/; Cass. S.U. n. 9936/2014).
I motivi sono fondati, laddove l’impugnazione del diniego di autotutela, in deroga all’elencazione di cui all’art. 19 d.lgs. n. 546/1992, sconta requisiti assai specifici, da eseguirsi in via pregiudiziale di rito dal giudice investito della controversia.

Ed infatti, già da tempo è stato affermato che in tema di contenzioso tributario, il sindacato giurisdizionale sull’impugnato diniego, espresso o tacito, di procedere ad un annullamento in autotutela può riguardare soltanto eventuali profili di illegittimità del rifiuto dell’Amministrazione, in relazione alle ragioni di rilevante interesse generale che giustificano l’esercizio di tale potere, e non la fondatezza della pretesa tributaria, atteso che, altrimenti, si avrebbe un’indebita sostituzione del giudice nell’attività amministrativa o un’inammissibile controversia sulla legittimità di un atto impositivo ormai definitivo.(Nella specie, in applicazione del principio, la RAGIONE_SOCIALE ha confermato la decisione impugnata che aveva ritenuto inammissibile l’impugnazione, da parte del contribuente, del diniego di annullamento di alcuni atti impositivi in sede di autotutela in virtù del passaggio in giudicato di una sentenza che aveva operato una ricostruzione incompatibile con quella compiuta in detti atti ormai inoppugnabili, poiché i vizi prospettati erano quelli originari, che il contribuente avrebbe potuto far valere impugnando i relativi atti; cfr. Cass. V, n. 7616/2018). Più recentemente si è affinato il tema, precisando che il contribuente che richiede all’Amministrazione finanziaria di ritirare, in via di autotutela, un atto impositivo o un provvedimento sanzionatorio, già divenuti definitivi, non può limitarsi alla deduzione, ormai preclusa, di eventuali vizi dell’atto, ma è tenuto a prospettare l’esistenza di un interesse di rilevanza generale dell’Amministrazione alla rimozione dello stesso; ne consegue che, contro il diniego opposto dall’Amministrazione all’esercizio del potere di autotutela, può essere proposta impugnazione soltanto per dedurre eventuali profili di illegittimità del
rifiuto e non per contestare la fondatezza della pretesa tributaria (Cass. T., n. 161/2024).

Nel caso in esame, non è controverso in atti che il contribuente non abbia proceduto con la rituale richiesta di sospensione dell’esecuzione delle sanzioni, prevista per circostanze riferibili al fatto doloso del terzo, rappresentando invece un interesse proprio e non di carattere generale- alla riforma dell’atto impugnato. Donde ha errato il collegio di secondo grado, il ricorso è fondato e merita accoglimento e, non risultando ulteriori accertamenti in fatto, il giudizio può essere definitivo con il rigetto del ricorso introduttivo di parte contribuente. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo della parte contribuente.

Compensa integralmente fra le parti le spese dei gradi di merito e condanna la parte contribuente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in €.duemilatrecento/00, oltre a spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, il 17/04/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.