Permesso di costruire per campi da padel: la guida

La Corte di Cassazione ha confermato il sequestro preventivo di un’area con campi da padel, realizzati senza il necessario titolo edilizio. La sentenza chiarisce che, anche per gli Enti del Terzo Settore, la costruzione di tali impianti richiede un permesso di costruire, in quanto costituisce una trasformazione permanente del territorio. Le agevolazioni previste dal Codice del Terzo Settore non derogano alla normativa edilizia generale, ma riguardano solo la compatibilità delle attività con le destinazioni d’uso urbanistiche.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Permesso di costruire per campi da padel: obbligatorio anche per il Terzo Settore

La recente diffusione dei campi da padel ha sollevato importanti questioni in materia edilizia e urbanistica. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fatto luce su un punto fondamentale: per la loro realizzazione è quasi sempre necessario un permesso di costruire, anche quando l’iniziativa è promossa da un Ente del Terzo Settore (ETS). La decisione analizza il caso di un sequestro preventivo di un’area con campi da padel e altre strutture, fornendo chiarimenti cruciali sulla corretta interpretazione delle normative edilizie e delle agevolazioni previste per gli ETS.

I fatti di causa

Il caso trae origine da un provvedimento di sequestro preventivo relativo a un’area su cui erano stati realizzati dei campi da padel e altre strutture accessorie. In un primo momento, il Giudice per le indagini preliminari aveva revocato la misura, ritenendo sufficiente la presentazione di una SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività). Successivamente, il Tribunale del riesame, su appello del Pubblico Ministero, aveva ripristinato il sequestro, sostenendo la necessità di un permesso di costruire. La questione è quindi giunta all’esame della Corte di Cassazione a seguito del ricorso presentato dalla proprietaria dell’area.

I motivi del ricorso in Cassazione

La difesa della ricorrente ha basato il proprio ricorso su tre motivi principali:
1. Vizio procedurale: si sosteneva che l’appello del Pubblico Ministero fosse stato presentato in ritardo rispetto ai termini di legge.
2. Violazione della normativa edilizia e del Codice del Terzo Settore: si argomentava che, trattandosi di attività svolta da un ETS, l’articolo 71 del d.lgs. 117/2017 avrebbe reso le opere compatibili con la destinazione d’uso dell’area, rendendo sufficiente una SCIA. Si contestava inoltre al Tribunale di non aver valutato adeguatamente gli aspetti tecnici e di essersi sostituito alla pubblica amministrazione.
3. Carenza di motivazione sul periculum in mora: si lamentava una motivazione insufficiente riguardo al pericolo concreto che la libera disponibilità del bene avrebbe comportato.

La decisione della Corte e il permesso di costruire

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, ritenendolo infondato in ogni sua parte. La sentenza offre spunti di riflessione essenziali per chiunque intenda realizzare impianti sportivi.

La questione procedurale sulla tempestività dell’appello

La Corte ha respinto il primo motivo, chiarendo che la comunicazione del provvedimento al Pubblico Ministero tramite PEC non era, secondo la normativa all’epoca vigente, una modalità idonea a far decorrere i termini per l’impugnazione. I termini erano quindi partiti da un momento successivo, rendendo l’appello del PM tempestivo.

Il permesso di costruire per gli Enti del Terzo Settore: nessuna deroga

Questo è il cuore della decisione. La Corte ha stabilito che l’articolo 71 del Codice del Terzo Settore, pur prevedendo una ‘compatibilità ex lege’ delle sedi degli ETS con tutte le destinazioni d’uso, non introduce una deroga generale alla disciplina edilizia. La norma, infatti, agevola la collocazione territoriale delle attività (‘dove’ possono essere svolte), ma non incide sulle modalità di costruzione (‘come’ devono essere realizzate). La realizzazione di campi da padel, implicando una trasformazione non precaria ma permanente del suolo, configura un intervento di nuova costruzione che richiede inderogabilmente il rilascio del permesso di costruire, ai sensi del d.P.R. 380/2001 (Testo Unico Edilizia).

La valutazione del ‘periculum in mora’

Infine, la Corte ha ritenuto adeguata la motivazione del Tribunale del riesame sul periculum. Il sequestro è giustificato anche a opera ultimata quando la libera disponibilità del bene può aggravare o protrarre le conseguenze del reato. Nel caso specifico, l’inserimento di un impianto sportivo in un’area a destinazione agricola e soggetta a vincolo paesaggistico determina un aggravio del carico urbanistico, una conseguenza dannosa che il sequestro mira a interrompere.

Le motivazioni

La sentenza ribadisce principi consolidati, ma di fondamentale importanza pratica. In primo luogo, la costruzione di impianti sportivi come i campi da padel, che non hanno carattere di precarietà, costituisce una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio e, come tale, necessita di un permesso di costruire. In secondo luogo, le speciali disposizioni a favore degli Enti del Terzo Settore non rappresentano un ‘lasciapassare’ per eludere la normativa edilizia. La distinzione tra il ‘dove’ (localizzazione dell’attività) e il ‘come’ (regole costruttive) è netta e invalicabile. Infine, il sequestro preventivo di un manufatto abusivo è legittimo anche dopo la fine dei lavori se la sua disponibilità crea un pregiudizio per il territorio, come l’aumento del carico urbanistico.

Le conclusioni

La decisione della Cassazione serve da monito per tutti gli operatori del settore, inclusi quelli del mondo no-profit. L’idea di poter realizzare strutture sportive complesse attraverso procedure semplificate come la SCIA è rischiosa e, come dimostra il caso in esame, infondata. Prima di avviare qualsiasi intervento edilizio, è imprescindibile una verifica approfondita dei titoli abilitativi richiesti dalla normativa vigente, a prescindere dalla natura giuridica del soggetto proponente. Affidarsi a interpretazioni estensive o a presunte deroghe può condurre a conseguenze gravi, sia dal punto di vista penale che amministrativo.

La realizzazione di campi da padel richiede un permesso di costruire o è sufficiente una SCIA?
La sentenza chiarisce che la realizzazione di campi da padel, comportando una trasformazione permanente del territorio, costituisce una nuova costruzione e richiede il rilascio del permesso di costruire, non essendo sufficiente una semplice SCIA.

Gli Enti del Terzo Settore (ETS) godono di deroghe in materia di titoli abilitativi edilizi?
No. La Corte ha stabilito che l’art. 71 del Codice del Terzo Settore offre un’agevolazione sulla compatibilità delle sedi con le destinazioni d’uso urbanistiche (‘dove’ si può costruire), ma non introduce alcuna deroga alla disciplina edilizia ordinaria (‘come’ si deve costruire). Pertanto, anche gli ETS devono richiedere i titoli abilitativi previsti dalla legge, come il permesso di costruire.

È possibile il sequestro preventivo di un’opera edilizia abusiva anche se i lavori sono già terminati?
Sì. La sentenza conferma che il sequestro preventivo è ammissibile anche ad edificazione ultimata. Il giudice deve motivare in merito alle conseguenze ulteriori sul regolare assetto del territorio che deriverebbero dalla libera disponibilità del bene, come l’aggravio del carico urbanistico.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 24076 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 24076 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 15/05/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da

NOME NOME, nata a Riano (Roma) il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 20/12/2023 del Tribunale del riesame di Roma; visti gli atti, il provvedimento impugnato ed il ricorso; sentita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; udite le conclusioni del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, in persona del AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che ha chiesto il rigetto del ricorso; udite le conclusioni del difensore RAGIONE_SOCIALE ricorrente, AVV_NOTAIO, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza del 20/12/2023, il Tribunale del riesame di Roma accoglieva l’appello proposto dal Pubblico RAGIONE_SOCIALE presso il Tribunale di Tivoli avverso l’ordinanza emessa dal locale Giudice per le indagini preliminari il 20/7/2023, così ripristinando il sequestro preventivo di un’area e dei manufatti ivi esistenti (plateatico con campi da padel e plateatico sorretto da travi in cemento con

annesse strutture in legno) oggetto di contestazione ai sensi dell’art. 44, lett. c), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, a carico di NOME COGNOME e NOME COGNOME.

Propone ricorso per cassazione la prima, deducendo i seguenti motivi:

inosservanza delle norme processuali stabilite appena di nullità, di inutilizzabilità, di inammissibilità o di decadenza. Con riguardo alla tempestività dell’appello proposto, la difesa avrebbe rilevato che la stessa Procura presso il Tribunale di Tivoli aveva prodotto una sola asseverazione, con la quale si certificava che il provvedimento del G.i.p. sarebbe giunto presso lo stesso Ufficio il 21/7/2023; ne conseguirebbe che il termine per l’impugnazione sarebbe spirato il 31/7/2023, risultando pertanto tardivo l’appello proposto il 1°/9/2023. Ciononostante, il Tribunale del riesame avrebbe ritenuto sufficiente, in senso contrario, una attestazione proveniente dalla segreteria RAGIONE_SOCIALE Procura RAGIONE_SOCIALE Repubblica, con la quale un funzionario si sarebbe limitato a certificare di aver preso cognizione del provvedimento del G.i.p. soltanto il 23/7/2021. Ne deriverebbe che, per l’accusa, varrebbe sempre il principio RAGIONE_SOCIALE conoscenza reale dell’atto e non quello RAGIONE_SOCIALE conoscenza legale;
– violazione e falsa applicazione degli artt. 71, comma 1, d. Igs. 3 luglio 2017, n. 117, 10, 22 e 44, d.P.R. n. 380 del 2001, 21-quinquies e 21-nonies, I. 7 agosto 2001, n. 241, 133, d. Igs. 2 luglio 2010, n. 104. Il Tribunale del riesame avrebbe ripristinato il sequestro sul presupposto che la realizzazione delle opere in questione avrebbe richiesto il rilascio di un permesso di costruire, non risultando sufficiente la presentazione di una SCIA; ebbene, proprio l’esistenza di un titolo edilizio avrebbe imposto al Collegio di esaminare l’intera pratica, tra cui i progetti ed i provvedimenti amministrativi – peraltro adottati nell’esercizio RAGIONE_SOCIALE discrezionalità tecnica che connota le funzioni in materia edilizia -, ma di ciò non vi sarebbe traccia nel provvedimento, e dunque il giudice penale si sarebbe sostituito all’amministrazione senza valutare affatto la procedura in esame. Ebbene, qualora una simile verifica fosse stata compiuta, sarebbe risultato, tra l’altro, che il basamento dei campi non era cementato ma ancorata al suolo, e che il Comune di Riano aveva svolto un’apposita istruttoria accurata, peraltro chiedendo chiarimenti all’interessato. Analogamente, l’ordinanza non conterrebbe alcuna motivazione con riguardo all’aumento del carico urbanistico, in contrasto con l’art. 71, d. Igs. n. 117 del 2017; pronunciandosi sul punto in termini affermativi, dunque, il Tribunale si sarebbe sostituito all’amministrazione, andando ben oltre la funzione di controllo sulla legittimità dell’operato di questa;
la stessa censura è poi proposta in tema di perículum in mora. Per un verso, si lamenta una totale carenza di motivazione, e, per altro verso, una motivazione viziata, che, peraltro, richiamerebbe una destinazione agricola dell’area invero superata da una variante che ne avrebbe impresso una diversa, permettendone la

riqualificazione con realizzazione di un laghetto da pesca anche per uso sportivo e di una pista di pattinaggio su ghiaccio. Infine, si contesta che l’ordinanza non riconoscerebbe il valore e la portata dell’autorizzazione paesaggistica ricevuta, così da imporsene ulteriormente l’annullamento.

CONSIDERATO IN DIRITTO

3. Il ricorso risulta infondato.

Con riguardo al primo motivo, con il quale si contesta la risposta offerta dal Tribunale all’eccezione di tardività del gravame proposto dal Pubblico RAGIONE_SOCIALE, il Collegio rileva che lo stesso è sviluppato in termini del tutto generici ed apodittici, quindi inammissibili. La censura, in particolare, muove dal presupposto che l’ufficio del Pubblico RAGIONE_SOCIALE avrebbe avuto conoscenza del provvedimento del G.i.p. (di revoca del sequestro) il 21/7/2023, come risultante da un’unica “asseverazione ufficiale” allegata al ricorso, mentre il Tribunale avrebbe deciso diversamente soltanto in forza di un’attestazione di segreteria, con la quale un funzionario avrebbe certificato di aver preso cognizione del provvedimento soltanto il 23/7/2023, “disallineandosi da quanto storicizzato in atti”; ebbene, questo argomento trascura del tutto la motivazione contenuta nell’ordinanza, RAGIONE_SOCIALE quale non è citato alcun passo e con la quale non è instaurato alcun confronto, né, dunque, sollevata alcuna effettiva censura.
4.1. Con tale motivazione, invece, il Tribunale ha risposto all’eccezione in termini del tutto congrui e, peraltro, pienamente aderenti alla costante giurisprudenza di legittimità. L’ordinanza, infatti, ha ribadito che la comunicazione del 21/7/2023 era stata effettuata dalla cancelleria del Tribunale di Tivoli non mediante la consegna di copia dell’atto nella segreteria del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, ma mediante un sistema di notifiche telematiche, dunque attraverso uno strumento non previsto dall’art. 153, comma 2, cod. proc. pen., applicabile nella versione precedente alla riforma di cui al d. Igs. 10 ottobre 2022, n. 150, posto che non sono stati ancora adottati i regolamenti di cui all’art. 87 del decreto medesimo, alla cui emanazione è condizionata l’entrata in vigore delle nuove disposizioni compreso l’art. 153 in esame – in tema di notificazione e comunicazione con modalità telematiche degli atti del procedimento penale (per tutte, Sez. 38184 del 6/7/2022, Cospito ed altri, Rv. 283904).
4.2. In forza di ciò, è stata dunque ribadita la vigenza di questa norma nella precedente formulazione, che consentiva soltanto il ricorso alla consegna di copia dell’atto nella segreteria del pubblico ministero; disposizione che, peraltro, non aveva subito modifiche ad opera del d.l. 12 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla I. 17 dicembre 2012, n. 221, il cui art. 16, commi 4 e 9, lett.

c -bis) in tema di comunicazioni e notificazioni per via telematica – non contiene richiamo all’art. 153 in esame. Analogamente, il Tribunale ha sottolineato che la mancata operatività del processo penale telematico non può essere surrogata, sul punto, neppure dalla disciplina ennergenziale pandemica (in particolare, l’art. 24, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla I. 18 dicembre 2020, n. 176), che ha previsto il deposito – dalle parti private – di memorie, documenti, richieste e istanze presso gli uffici RAGIONE_SOCIALE Procura RAGIONE_SOCIALE Repubblica, attraverso l’apposito portale, mentre nulla ha stabilito al riguardo quanto ai provvedimenti emessi dal giudice, da comunicare alle parti.
4.3. Alla luce di tutte queste considerazioni – si ribadisce, neppure citate nel ricorso – il Tribunale ha dunque concluso che la pec inviata dall’ufficio del Giudice il 21/7/2023 costituiva una modalità di comunicazione diversa da quelle previste nell’ordinamento processuale, e che il Pubblico RAGIONE_SOCIALE aveva avuto effettiva conoscenza dell’ordinanza soltanto quando si era personalmente attivato in tal senso, successivamente a questa data. Con la precisazione, peraltro, che l’ordinanza di revoca del sequestro non era stata trasmessa neanche all’indirizzo pec RAGIONE_SOCIALE segreteria del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, ma ad un diverso indirizzo RAGIONE_SOCIALE Procura RAGIONE_SOCIALE Repubblica, peraltro neppure inserito tra quelli degli uffici giudiziari indicati nel provvedimento del direttore AVV_NOTAIO dei sistemi informatici del RAGIONE_SOCIALE, emanato il 9/11/2020. L’unico momento di certezza circa la conoscenza del provvedimento in capo al Pubblico RAGIONE_SOCIALE, pertanto, doveva essere individuato nel 24/7/2023, quando la Polizia locale di Riano aveva depositato nella segreteria dello stesso Pubblico RAGIONE_SOCIALE la comunicazione RAGIONE_SOCIALE revoca del provvedimento di sequestro.
4.4. Nessuna conoscenza reale in luogo di quella legale, dunque, come affermato nell’impugnazione, ma una corretta applicazione RAGIONE_SOCIALE normativa vigente.

Il ricorso, di seguito, risulta infondato anche quanto alla seconda censura, con la quale si contesta al Tribunale di aver ripristinato il sequestro senza valutare il progetto dell’opera, senza esaminarne la tecnica costruttiva, senza individuarne l’incidenza sul carico urbanistico e sostituendosi all’autorità amministrativa, peraltro con violazione dell’art. 71, d. Igs. n. 117/2017; anche questa doglianza, infatti, è priva di un qualunque confronto con la motivazione del provvedimento impugnato, del quale ancora non è menzionato alcun passaggio, né esaminata alcuna considerazione. La stessa ordinanza, peraltro, risulta particolarmente sviluppata e fondata su argomenti solidi e congrui, così da sfuggire all’unica censura proponibile in questa sede contro i provvedimenti su misure cautelari reali, in punto di motivazione, ai sensi dell’art. 325 cod. proc. pen., ossia la radicale mancanza o la mera apparenza.
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5.1. Il Tribunale, in particolare, ha preso le mosse dall’argomento impiegato dal GRAGIONE_SOCIALEi.p. per revocare il sequestro, ossia l’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE presentazione di una SCIA, preceduta dal rilascio del nullaosta paesaggistico, ai sensi dell’art. 71 citato, e lo ha superato con una lettura RAGIONE_SOCIALE norma del tutto corretta e, peraltro, sostenuta dalla costante giurisprudenza amministrativa e penale.

5.3. In altri termini, l’art. 71 in esame favorisce le attività del RAGIONE_SOCIALE garantendone una più agevole collocazione territoriale, al fine di sollecitarne una omogenea distribuzione sulle diverse aree del Paese, dunque inerisce al “dove”, senza, però, ammettere o giustificare alcuna deroga sul “come”, che pertanto rimane assoggettato alla disciplina ordinaria. Pena, diversamente, un’irragionevole disparità di trattamento con l’attività edilizia realizzata da altri soggetti privat suscettibile di evidenti dubbi di legittimità costituzionale.
5.4. Su tutte queste considerazioni – si ribadisce – il ricorso non spende argomento.

5.5. L’impugnazione, ancora, risulta infondata nella parte in cui contesta all’ordinanza di aver ripristinato la misura senza alcuna verifica del caso concreto, del progetto e dei suoi profili tecnici; in palese contrasto con questa tesi, infatti, si richiama l’esame del fascicolo presente alla pagina 10 dell’ordinanza, l’attenta verifica delle opere e delle loro caratteristiche, tali da impedirne l’inquadramento nell’attività edilizia libera, in luogo di un intervento di nuova costruzione, così da richiedere il rilascio del permesso di costruire (come peraltro già affermato da questa Sezione, sempre con riguardo alla realizzazione di campi da padel, con le sentenze n. 41182 del 20/10/2021 e, con particolare ampiezza, n. 11999 del 6/3/2024). Negli stessi termini, il ricorso non può essere accolto laddove lamenta che il Tribunale non avrebbe valutato che il Comune di Riano aveva richiesto un’integrazione RAGIONE_SOCIALE pratica (a significare la cura con la quale questa era stata istruita): l’ordinanza, ancora con motivazione tutt’altro che assente o di mera apparenza, ha infatti sottolineato l’irrilevanza RAGIONE_SOCIALE circostanza, “potendo il contegno tenuto dall’amministrazione locale (…) rilevare semmai in termini di affidamento ingenerato nel privato circa la regolarità del suo operato” (affidamento, peraltro, escluso nel caso concreto con una motivazione che il ricorso non affronta affatto).
5.6. Quanto, infine, all’affermazione secondo cui il giudice penale si sarebbe indebitamente sostituito all’amministrazione, i cui provvedimenti sarebbero sempre connotati “da un certo margine di discrezionalità tecnica”, il Collegio ne evidenzia l’assoluta genericità, ed il mancato esame del rapporto tra la stessa discrezionalità ed il rispetto di norme cogenti.

5.7. Anche il secondo motivo di ricorso, pertanto, risulta infondato.

Alle stesse conclusioni, infine, la Corte giunge anche sulla terza censura, in tema di perículum in mora; sul presupposto, peraltro, che questa contesta, per un verso, la carenza assoluta di motivazione sul punto, e, per altro verso, il vizio di contraddittorietà, non ammesso a norma dell’art. 325 cod. proc. pen.

6.1. Il Tribunale ha innanzitutto richiamato la costante giurisprudenza secondo cui è ammissibile il sequestro preventivo di opere costruite abusivamente anche nell’ipotesi in cui l’edificazione sia ultimata, fermo restando l’obbligo di motivazione del giudice circa le conseguenze ulteriori sul regolare assetto del territorio rispetto alla consumazione del reato, derivanti dalla libera disponibilità del bene (Sez. 3, n. 52051 del 20/10/2016, Giudici, Rv. 268812). Muovendo da questo principio, l’ordinanza ha poi affermato – con argomento tutt’altro che assente o di mera apparenza – che il perículum sussiste in termini di aggravio del carico urbanistico, ove si consideri che l’impianto sportivo insiste in un’area a destinazione agricola e sottoposta a vincolo paesaggistico; nel caso in esame, peraltro, le opere risultano isolate, non inserendosi in un ambiente sportivo già
realizzato, e da ciò è stato tratto tale aggravio del carico urbanistico con argomento non censurabile ai sensi dell’art. 325 cod. proc. pen.

6.2. In senso contrario, peraltro, non valgono le considerazioni di puro merito contenute nel ricorso (pag. 12), secondo cui il Comune di Riano avrebbe impresso all’area una destinazione diversa, riqualificandola attraverso la realizzazione di un laghetto da pesca anche per uso sportivo e di una pista di pattinaggio, trattandosi di circostanze di puro merito, proprio del solo giudizio di cognizione non verificabili in questa sede attraverso l’esame RAGIONE_SOCIALE documentazione allegata.

Il ricorso, pertanto, deve essere rigettato, ed il ricorrente condannato al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Così deciso in Roma, il 15 maggio 2024

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La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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