Incaricato di pubblico servizio: il caso scuola guida

La Cassazione ha annullato un sequestro a carico del titolare di una scuola guida, escludendo la sua qualifica di incaricato di pubblico servizio. L’attività di organizzazione dei corsi CQC, a differenza di quella per il recupero punti, non integra una funzione pubblica certificativa, che resta in capo alla Motorizzazione Civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Incaricato di Pubblico Servizio: Quando il Titolare di una Scuola Guida non lo è

La qualifica di incaricato di pubblico servizio è un concetto cardine nel diritto penale, essenziale per configurare reati contro la Pubblica Amministrazione come la corruzione. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale sul ruolo dei titolari di scuole guida, distinguendo nettamente le diverse attività da essi svolte. Analizziamo la decisione per comprendere perché l’organizzazione di corsi per la Carta di Qualificazione del Conducente (CQC) non integra una funzione pubblica.

I Fatti: Il Sequestro e le Accuse

Il caso ha origine da un’indagine a carico del titolare di una scuola guida, accusato di falsità ideologica e corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio. Secondo l’accusa, in cambio di denaro, l’indagato avrebbe falsamente attestato lo svolgimento di lezioni e la presenza dei corsisti, rilasciando così attestati di superamento del corso per la guida di mezzi pesanti (CQC) che inducevano in errore i funzionari della Motorizzazione Civile.

Sulla base di queste accuse, il Giudice per le indagini preliminari aveva emesso un decreto di sequestro preventivo su ingenti somme di denaro e tre fabbricati, sia a titolo di profitto del reato che per sproporzione patrimoniale. Il Tribunale del riesame aveva confermato il provvedimento, ritenendo che il titolare della scuola guida svolgesse un’attività di attestazione e certificazione, qualificandolo come pubblico ufficiale o, quantomeno, incaricato di pubblico servizio.

La Questione Giuridica: Il Titolare di Scuola Guida come Incaricato di Pubblico Servizio?

Il fulcro del ricorso in Cassazione è stata proprio la contestazione di questa qualifica. La difesa ha sostenuto che l’attività della scuola guida, nel contesto dei corsi CQC, non avesse natura pubblicistica, in quanto il rilascio finale dell’abilitazione è subordinato a un esame gestito e controllato esclusivamente dalla Pubblica Amministrazione, ovvero la Motorizzazione Civile.

Il Tribunale del riesame, al contrario, aveva equiparato l’attività a quella svolta per i corsi di recupero punti della patente, dove la semplice attestazione di frequenza da parte della scuola guida ha effetti diretti e certificativi. Questa analogia si è rivelata il punto debole della decisione impugnata.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, annullando l’ordinanza e fornendo una motivazione dettagliata. I giudici hanno ribadito che la nozione di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio si basa su un criterio oggettivo-funzionale. Non conta il rapporto di dipendenza con un ente pubblico, ma la natura dell’attività concretamente svolta.

La Differenza con i Corsi di Recupero Punti

La Corte ha evidenziato l’errore del Tribunale nel paragonare i corsi CQC ai corsi per il recupero dei punti. In quest’ultimo caso, è sufficiente frequentare il corso per ottenere il riaccredito dei punti. L’attestazione di frequenza rilasciata dalla scuola guida assume quindi una funzione certificativa diretta, che incide sull’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida. Questa attività è quindi considerata un pubblico servizio.

L’Iter per la Carta di Qualificazione del Conducente (CQC)

Per la CQC, la normativa (D.Lgs. 286/2005) prevede un percorso diverso. La scuola guida si limita a organizzare e svolgere i corsi di preparazione. Tuttavia, l’abilitazione si consegue solo dopo il superamento di un esame finale di idoneità, svolto da funzionari del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti presso la Motorizzazione Civile. L’attività della scuola guida è quindi meramente preparatoria e strumentale; non ha alcun potere certificativo autonomo. Il controllo e la manifestazione di volontà finale rimangono saldamente nelle mani della Pubblica Amministrazione.

Le Conclusioni

In conclusione, la Cassazione stabilisce un principio chiaro: un conto è attribuire a un privato una pubblica funzione, un altro è regolamentare un servizio che, seppur di interesse pubblico, rimane privato. Solo nel primo caso si può parlare di incaricato di pubblico servizio. Nel caso dei corsi CQC, l’attività della scuola guida rientra nella seconda ipotesi. Di conseguenza, è venuto meno il fumus commissi delicti per il reato di corruzione, non potendo l’indagato rivestire la qualifica soggettiva richiesta dalla norma. La Corte ha quindi annullato l’ordinanza di sequestro, rinviando gli atti al Tribunale del riesame per una nuova valutazione alla luce di questi principi, che dovrà considerare se i fatti possano integrare altre, diverse, ipotesi di reato.

Il titolare di una scuola guida è sempre un incaricato di pubblico servizio?
No. La qualifica dipende strettamente dal tipo di attività svolta. Secondo la Cassazione, lo è quando gestisce corsi per il recupero punti della patente, poiché la sua attestazione ha valore certificativo diretto, ma non lo è quando organizza corsi di preparazione per l’esame della CQC (Carta di Qualificazione del Conducente).

Perché organizzare corsi per la CQC non è considerato un pubblico servizio?
Perché il ruolo della scuola guida in questo contesto è puramente preparatorio. L’atto finale che conferisce l’abilitazione e che ha valore pubblico è il superamento di un esame specifico, svolto e certificato esclusivamente da funzionari statali della Motorizzazione Civile. L’attività della scuola guida non ha poteri deliberativi o certificativi autonomi.

Qual è stata la conseguenza di questa decisione nel caso esaminato?
La conseguenza è stata l’annullamento dell’ordinanza che confermava il sequestro preventivo. Venendo meno la qualifica di incaricato di pubblico servizio in capo all’indagato, è crollata l’ipotesi accusatoria del reato di corruzione. Il caso è stato rinviato al Tribunale del riesame per una nuova valutazione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 6 Num. 24731 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 6 Num. 24731 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data Udienza: 13/03/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da COGNOME NOME NOME NOME DATA_NASCITA a Cremona

avverso l’ordinanza del 7/11/2023 del Tribunale del riesame di Brescia

Visti gli atti, il provvedimento impugNOME e il ricorso; udita la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME; sentite le conclusioni del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

Udito l’AVV_NOTAIO che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

COGNOME Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale del riesame di Brescia ha confermato il decreto di sequestro preventivo emesso il 20 ottobre 2023 dal Giudice RAGIONE_SOCIALE indagini preliminari presso il Tribunale di Brescia nei confronti di COGNOME NOME, in ordine ai reati di falsità ideologica e corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio.

All’indagato erano sequestrati, a fini di confisca per sproporzione ex art. 240-bis cod. pen., tutte le risorse economiche in suo possesso, depositate sui conti correnti a lui riferibili, fino al corrispondente valore di euro 1.134.705,00 nonché tre fabbricati. In ordine alla somma di 18.100,00 euro, costituita dagli importi complessivamente ricevuti da alcuni corsisti, era disposto il sequestro preventivo, considerata l’esatta determinazione del profitto, anche ai fini di confisca ex art. 322-ter cod. pen.
Si contesta al ricorrente, titolare della scuola RAGIONE_SOCIALE guida “RAGIONE_SOCIALE, in cambio della corresponsione di denaro contante, di avere certificato falsamente lo svolgimento RAGIONE_SOCIALE lezioni da parte dei docenti, nonché di avere apposto le firme di presenza alle lezioni, e così di avere rilasciato l’attestato di superamento del corso, per la guida di mezzi pesanti, inducendo in errore i funzionari della RAGIONE_SOCIALE, che avevano predisposto il titolo di guida.

Avverso l’ordinanza ricorre per cassazione COGNOME, a mezzo del difensore di fiducia, deducendo i seguenti motivi:

2.1. Violazione di legge e vizio di motivazione in relazione agli artt. 319 cod. pen., 63, 321, 253 e 187 cod. proc. pen.

Va premesso che le C.Q.C. (carte qualificazione conducenti) in contestazione sono in tutto quarantaquattro, come, del resto, il numero dei corsisti, indagati insieme a COGNOME.

La difesa ha dimostrato che, almeno fino al 21 marzo 2021, le lezioni nelle quali il dottore COGNOME stesso sarebbe stato falsamente indicato come presente erano soltanto due e che dette lezioni si erano tenute entrambe lo stesso giorno. Ciò prova che, contrariamente a quanto inteso dal Tribunale del riesame, quantomeno fino al 21 marzo 2021, i corsi ai quali anche il suddetto medico aveva partecipato si erano regolarmente tenuti, e che, pertanto, occorreva restringere l’area di interesse, rispetto al fumus commissi delicti, al periodo successivo a quella data e che l’indicazione di presenza del professionista alle due lezioni del 30 novembre 2021 poteva essere dovuto a mero errore di trascrizione. Ma, soprattutto, che, da quella circostanza non si poteva desumere, come invece aveva fatto il giudice della misura, che i corsi non si erano tenuti. Il Collegio della cautela avrebbe dovuto dubitare anche della affidabilità di COGNOME (insegnante della scuola guida che, inizialmente, aveva riferito di non avere tenuto i corsi), zio di COGNOME, non solo in ragione del suo ruolo e della sua oggettiva prossimità alle vicende oggetto di indagine, ma anche perché, come dimostrano i registri acquisiti dalla polizia giudiziaria e come poteva desumersi dalla annotazione della polizia provincia del 28 giugno 2023, che lo aveva comunque incluso tra gli indagati, COGNOME risultava essere il docente con più
presenze nei vari corsi per le RAGIONE_SOCIALE. attenzionate. Affidabilità ulteriormente compromessa dalla dichiarazione sottoscritta dal predetto e consegnata a COGNOME appena due giorni dopo la sua audizione, nella quale lo stesso afferma il contrario di quanto riferito agli operanti due giorni prima. Il Collegio della cautela ha omesso di pronunciarsi sull’eccezione di inutilizzabilità, RAGIONE_SOCIALE dichiarazioni rese da COGNOME il 12 giugno 2023, posto che quest’ultimo, per le ragioni anzidette, avrebbe dovuto essere sentito come indagato. Invece, lo stesso veniva escusso come persona informata sui fatti molto tempo dopo l’acquisizione dei registri e della documentazione, ovvero in un momento in cui erano già noti la prossimità e il collegamento del dichiarante rispetto alle vicende oggetto di indagine.
Quanto al reato di corruzione, erra il Collegio della cautela a ritenere l’indagato pubblico ufficiale. Nel caso in esame l’attività del privato titolare dell scuola rappresenta solo uno dei requisiti per il conseguimento di una particolare abilitazione, la cui concessione rimane comunque ancorata a valutazioni di esclusiva pertinenza della Pubblica Amministrazione. Non diversamente da quanto avviene per la patente di guida, è previsto il superamento di un esame presso la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE territorialnnente competente e, quindi, sotto il diretto controllo della Pubblica Amministrazione. Le condotte dell’ indagato non avrebbero potuto avere alcuna diretta incidenza nel progredire dell’iter di formazione della volontà del provvedimento finale, emaNOME dalla Pubblica Amministrazione, all’esito di una prova d’esame condotta sotto il suo esclusivo controllo e sotto il suo esclusivo potere.
Manca l’individuazione sia dei doveri d’ufficio riconducibili all’indagato, sia dell’atto contrario a tali doveri.

Non è, inoltre, configurabile il pactum sceleris perché la rappresentazione della contrarietà dell’atto ai doveri d’ufficio qualifica anche il dolo del fattispecie, che deve essere oggetto di rappresentazione da parte di tutti i partecipanti all’accordo.

Erra il Tribunale del riesame allorchè afferma che i corsisti avrebbero riferito di avere pagato COGNOME per ottenere il rilascio della C.Q.C. senza la frequentazione del corso, perché oggetto di quel presunto accordo non avrebbe potuto in nessun caso essere il rilascio della C.Q.C., trattandosi di un’attività normativamente riservata ai funzionari della motorizzazione civile che vi provvedono a seguito del superamento di un esame specificatamente discipliNOME.

Per quanto riguarda le dichiarazioni dei corsisti COGNOME e COGNOME, si afferma che sono state rese a seguito degli avvisi ex art. 63 cod. proc. pen., mentre COGNOME è stato sentito con l’assistenza del difensore. Così facendo, il Tribunale ha omesso di pronunciarsi sulle eccezioni difensive relative alla inutilizzabilità di

quelle dichiarazioni in quanto rese da soggetti che, a prescindere dall’ inconferente richiamo agli avvisi operato nell’ordinanza, dovevano essere assunti, sin dall’inizio, come persone indagate.

Quanto al tema della sproporzione, il giudice del reclamo nulla ha detto sulle critiche mosse dalla difesa all’attendibilità dell’annotazione della Guardia di finanza del 3 ottobre 2023. In essa manca una distinzione tra conto economico e conto finanziario della società e non si rinviene alcun accertamento in relazione agli esborsi riportati nel “totale degli impieghi”, che potrebbero non essere stati interamente onorati dalla società. Tali dati avrebbero consentito di considerare più ragionevole la possibilità che l’ingente importo sottoposto a vincolo potesse rappresentare il frutto di un risparmio di spesa realizzato negli anni. Del resto, il presunto corrispettivo introitato illecitamente dall’indagato sarebbe pari a 220.000,00 euro, di molto inferiore a quello rinvenuto presso l’autoscuola di COGNOME. Inoltre, nel calcolo della capacità reddituale dell’indagato, non si è tenuto conto del reddito da lavoro dipendente della propria compagna.
Infine, la sproporzione patrimoniale può fungere da indizio soltanto unitamente ad altri indizi, quali la mancata giustificazione e la commissione di un reato “spia”. Nel caso in esame, non sussistendo la corruzione, si sarebbe dovuta escludere ogni genere di sproporzione.

2.2. Omessa motivazione in relazione alle ragioni per le quali non sono state ritenute attendibili le prove della difesa, contrarie e decisive alla conferma del sequestro.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1.11 ricorso è fondato quanto alla sussistenza del fumus commissi delicti dei reati contestati, non potendosi attribuire la qualifica di incaricato di pubblic servizio a COGNOME.

L’ordinanza impugnata deve, conseguentemente, essere annullata con rinvio per nuovo giudizio al Tribunale del riesame di Brescia.

2.0ccorre premettere che, a seguito della novella normativa ad opera della legge 26 aprile 1990, n. 86, il legislatore ha impostato la nozione di pubblico ufficiale e di incaricato di un pubblico servizio secondo una concezione oggettivofunzionale. In ossequio all’attuale formulazione dell’art. 357 cod. pen., “agli effetti della legge penale”, è pubblico ufficiale colui il quale esercita una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa, dovendosi ritenere amministrativa la funzione “disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti
autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi”.

La veste di pubblico ufficiale postula, pertanto, che il soggetto agente svolga, in concreto, mansioni tipiche dell’attività pubblica, che può manifestarsi nelle forme della pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa, mentre prescinde dall’esistenza di un rapporto di dipendenza con l’ente. Ne discende che, ai fini del riconoscimento della qualifica di pubblici ufficiali o d incaricati di un pubblico servizio “agli effetti della legge penale”, non deve aversi riguardo alla natura dell’ente da cui gli stessi dipendono, né alla tipologia del relativo rapporto di impiego, né ancora all’esistenza di un formale rapporto di dipendenza con lo Stato o l’ente pubblico, ma deve valutarsi esclusivamente la natura dell’attività effettivamente espletata dall’agente ancorchè soggetto “privato”.
Il criterio oggettivo-funzionale della nozione di “pubblico ufficiale” impone, dunque, un’attenta valutazione dell’attività concretamente esercitata dal soggetto, la ricerca e l’individuazione della disciplina normativa alla quale essa è sottoposta, quale che sia la connotazione soggettiva del suo autore, e la verifica della presenza dei poteri tipici della potestà amministrativa, come indicati dal secondo comma dell’art. 357 cod. pen., id est la constatazione che, nel suo svolgimento, l’agente abbia concorso alla formazione o alla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione ovvero esercitato poteri autoritativi o certificativi (Sez. U, n. 10086 del 13/07/1998, Citaristi, Rv. 211190; Sez. 6, n. 1943 del 13/01/1999, COGNOME, Rv. 213910).
Con riguardo alla qualifica di “incaricato di un pubblico servizio”, l’art. 358 cod. pen. definisce tale colui il quale, a qualunque titolo, presta un servizio pubblico, a prescindere da qualsiasi rapporto d’impiego con un determiNOME ente pubblico. Il legislatore del 1990 (con I. 26 agosto 1990, n. 86, art. 18), nel delineare la nozione di incaricato di pubblico servizio, ha difatti privilegiato criterio oggettivo – funzionale, utilizzando la locuzione “a qualunque titolo” ed eliminando ogni riferimento, contenuto invece nel vecchio testo dell’art. 358 cod. pen., al rapporto d’impiego con lo Stato o altro ente pubblico (Sez. 6, n. 53578 del 21/10/2014, COGNOME, Rv. 261835). Non si richiede, dunque, che l’attività svolta sia direttamente imputabile a un soggetto pubblico, ma è sufficiente che il servizio, anche se concretamente attuato attraverso organismi privati, realizzi finalità pubbliche. Il comma secondo del medesimo art. 358 cod. pen. esplicita il concetto di servizio pubblico, ritenendolo formalmente omologo alla funzione pubblica di cui al precedente art. 357 cod. pen., ma caratterizzato dalla
mancanza dei poteri tipici di quest’ultima (poteri deliberativi, autoritativi certificativi).

Il parametro di delimitazione esterna del pubblico servizio è dunque identico a quello della pubblica funzione ed è costituito da una regolamentazione di natura pubblicistica, che vincola l’operatività dell’agente o ne disciplina la discrezionalit in coerenza con il principio di legalità, senza lasciare spazio alla libertà di agir quale contrassegno tipico dell’autonomia privata, con esclusione in ogni caso dall’area pubblicistica RAGIONE_SOCIALE mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale (Sez. 6, n. 53578 del 21/10/2014, COGNOME, Rv. 261835; Sez. 6 n. 39359 del 07/03/2012, COGNOME, Rv. 254337).
In applicazione di tale regula iuris, questa Corte di legittimità ha, così, avuto modo di affermare che riveste la qualità di incaricato di pubblico servizio il legale rappresentante di una società privata in relazione all’attività svolta per il perseguimento di un interesse pubblicistico.

Stesso principio di diritto ha affermato in relazione all’amministratore e legale rappresentante di una società privata incaricata della gestione del servizio di riscossione di tributi comunali, in considerazione della connotazione prettamente pubblicistica del servizio predetto (Sez. 6, n. 46235 del 21/09/2016, Froio, Rv. 268127).

3.11 Tribunale del riesame, incorrendo in errore, COGNOME ha ritenuto pacifica la qualifica di pubblico ufficiale in capo a COGNOME, «avendo egli svolto attività attestazione, attraverso la compilazione del registro degli iscritti e il rilascio del C.Q.C., all’esito dei corsi formativi».

Come bene evidenziato dalla difesa, invece, COGNOME non ha mai rilasciato le Carte NUMERO_DOCUMENTO Conducenti.

3.1.Ai sensi dell’art. 19 del d. Igs 286/2005, « La carta di qualificazione del conducente è conseguita previa frequenza del corso di qualificazione iniziale, ordinario o accelerato di cui rispettivamente ai commi 2 o 2-bis, e superamento di un esame di idoneità (…). I corsi di cui al comma 1 sono organizzati:

dalle RAGIONE_SOCIALE ovvero dai RAGIONE_SOCIALE, a condizione che svolgono corsi di teoria e di guida per il conseguimento di tutte le patenti di guida;

b) da soggetti autorizzati dal RAGIONE_SOCIALE sulla base dei criteri individuati con il decreto di cui al comma 5-bis.

L’esame di cui al comma 1 è svolto da funzionari del RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, sulla base RAGIONE_SOCIALE disposizioni adottate con il decret di cui al comma 5-bis.

Si tratta, pertanto, di un’attività normativamente riservata ai funzionari della RAGIONE_SOCIALE, che vi provvedono a seguito del superamento di un esame specificatamente discipliNOME.

3.2.E’, quindi, di tutta evidenza l’errore in cui è incorso il Tribunale de riesame: COGNOME, all’interno della scuola guida da lui gestita, si limitava organizzare i corsi per coloro che successivamente volevano sostenere l’esame presso la RAGIONE_SOCIALE.

Proprio alla luce della suindicata normativa, sbaglia il Tribunale a ritenere il caso di specie analogo a quello relativo al recupero dei punti della patente di guida, perché in quest’ultimo caso è necessario e sufficiente frequentare corsi presso RAGIONE_SOCIALE o altri centri autorizzati dal RAGIONE_SOCIALE.

È pacifica la pubblica funzione attribuita a colui che, in qualità di titolare d scuola guida, falsifichi il registro RAGIONE_SOCIALE presenze dei frequentanti e l’attestat finale di frequenza dei corsi per il recupero dei punti della patente (Sez. 5, n. 13069 del 16/02/2011, COGNOME, P_IVA. P_IVA). La natura pubblica dipende, infatti, dalla duplice attività di attestazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, dotat RAGIONE_SOCIALE necessarie autorizzazioni amministrative, che devono consegnare l’attestazione finale anche ai competenti uffici amministrativi per l’aggiornamento dell’RAGIONE_SOCIALE nazionale degli abilitati alle guide.
Sbaglia, invece, come sopra evidenziato, il Collegio della cautela a sostenere che «il ruolo svolto del titolare della scuola guida per il rilascio della C.Q.C prevede una attività di controllo e certificazione che fa capo alla scuola guida in ordine alla quale la Pubblica Amministrazione ripone affidamento».

In conclusione: un conto è attribuire a un privato una pubblica funzione, altro è regolamentare chi esercita un servizio che, per quanto privato, è di interesse pubblico. Solo nel primo caso è configurabile l’incaricato di pubblico servizio, mentre la fattispecie oggetto di riesame rientra pacificamente nella seconda ipotesi.

4.L’ordinanza impugnata deve, quindi, essere annullata con rinvio al Tribunale del riesame di Brescia, che dovrà valutare, alla luce dei principi sopra dettati, se la fattispecie in esame sia eventualmente riconducibile ad altre ipotesi di reato.

?innulla l’ordinanza impugnata e rinvia per nuovo giudizio al Tribunale Brescia competente ai sensi dell’art. 324, comma 5, cod. proc. pen.

Il AVV_NOTAIO estensore

COGNOME Il

Così deciso il 13 marzo 2024

ente

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