Progressione verticale: quando si applica il blocco?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18385/2024, ha stabilito che in caso di progressione verticale nel pubblico impiego, le norme applicabili al trattamento economico sono quelle in vigore al momento della stipula del contratto, non quelle del bando di concorso. Di conseguenza, il blocco degli aumenti stipendiali introdotto da una legge successiva al bando (ius superveniens) è legittimo e prevale sulle condizioni originarie, in quanto la progressione si considera ‘disposta’ solo con la formalizzazione del nuovo inquadramento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Progressione Verticale e Blocco Stipendi: La Legge Successiva Prevale sul Bando di Concorso

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per i dipendenti pubblici: cosa succede quando una legge successiva a un bando di concorso ne modifica gli effetti economici? Il caso in esame riguarda una progressione verticale e l’impatto di un ius superveniens che ha congelato gli aumenti stipendiali. La Suprema Corte ha chiarito un principio fondamentale: la normativa che conta è quella in vigore al momento della firma del contratto, non quella esistente all’epoca della pubblicazione del bando.

I Fatti del Caso: Un Concorso e una Legge Sopravvenuta

La vicenda trae origine da una procedura selettiva indetta nel 2007 da un Ministero per consentire il passaggio di alcuni dipendenti da un’area funzionale inferiore a una superiore (da B a C1). I lavoratori, superato il concorso, hanno però sottoscritto i nuovi contratti di lavoro a tempo indeterminato solo nel gennaio 2013.

Nel frattempo, era intervenuta una normativa di finanza pubblica, l’art. 9, comma 21, del D.L. n. 78/2010, che aveva disposto il blocco degli effetti economici per le progressioni di carriera effettuate negli anni 2011, 2012 e 2013. Di conseguenza, i contratti firmati dai dipendenti riconoscevano la nuova qualifica ai soli fini giuridici, senza il corrispondente adeguamento stipendiale.

Mentre il Tribunale di primo grado aveva dato ragione ai lavoratori, riconoscendo il loro diritto alle differenze retributive, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, ritenendo che la legge applicabile fosse quella in vigore al momento della stipula del contratto. I lavoratori hanno quindi proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte sulla progressione verticale

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dei lavoratori, confermando la sentenza d’appello e fornendo importanti chiarimenti sull’applicazione della legge nel tempo in materia di pubblico impiego.

Il Principio del Tempus Regit Actum nel Pubblico Impiego

I ricorrenti sostenevano che dovesse applicarsi la normativa vigente al momento della pubblicazione del bando. La Corte ha respinto questa tesi, precisando che le regole del bando (lex specialis) disciplinano la procedura selettiva, ma non cristallizzano lo statuto giuridico ed economico del vincitore. Quest’ultimo è invece regolato dalla legge in vigore nel momento in cui la progressione di carriera si concretizza, ovvero con la firma del nuovo contratto.

L’Interpretazione del Termine “Disposte”

Il punto centrale della decisione ruota attorno all’interpretazione del termine “disposte” contenuto nella legge del 2010. La norma stabilisce che le progressioni di carriera “disposte” negli anni 2011-2013 hanno effetto solo giuridico. Secondo la Cassazione, tale termine si riferisce al momento in cui la progressione viene formalizzata e diventa efficace, cioè con la stipulazione del contratto individuale che sancisce il nuovo inquadramento. Poiché i contratti erano stati firmati nel 2013, rientravano a pieno titolo nell’ambito di applicazione del blocco stipendiale.

Le Motivazioni della Corte

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che la progressione verticale in esame non era una semplice progressione economica, ma una vera e propria ‘procedura concorsuale di assunzione’ che comportava la novazione del rapporto di lavoro, con l’attribuzione di mansioni qualitativamente diverse e superiori. Nonostante ciò, la norma sul blocco stipendiale (art. 9, comma 21, d.l. 78/2010) è una disposizione dal contenuto estremamente ampio, finalizzata a neutralizzare gli incrementi economici per esigenze di finanza pubblica. Essa si applica a tutte le progressioni di carriera, “comunque denominate”, e ai “passaggi tra le aree”, senza possibilità di distinzione. La Corte ha ritenuto che non fosse possibile differenziare, ai fini dell’applicazione di tale norma, tra progressioni verticali e orizzontali. L’intento del legislatore era chiaro: contenere la spesa pubblica in un determinato triennio, incidendo su qualsiasi forma di avanzamento di carriera che comportasse un aumento di stipendio. L’affidamento dei partecipanti al concorso, quindi, non poteva prevalere su una norma imperativa di legge successiva, volta a tutelare un interesse pubblico superiore.

Conclusioni: Implicazioni per i Dipendenti Pubblici

Questa ordinanza consolida un principio importante: nel pubblico impiego, il diritto a un determinato trattamento economico sorge solo con la formalizzazione del nuovo inquadramento contrattuale. Le aspettative maturate durante una procedura concorsuale possono essere legittimamente modificate da una legge successiva (ius superveniens), specialmente se dettata da inderogabili esigenze di bilancio dello Stato. I dipendenti pubblici devono quindi essere consapevoli che il quadro normativo di riferimento per il loro status economico è quello vigente al momento della stipula del contratto, e non quello, potenzialmente più favorevole, in vigore all’epoca del bando.

In una progressione verticale, quale normativa si applica al trattamento economico: quella del bando o quella della firma del contratto?
Si applica la normativa in vigore al momento della stipulazione del contratto di lavoro. La Corte di Cassazione ha chiarito che le regole del bando governano lo svolgimento della procedura selettiva, ma lo statuto giuridico ed economico del vincitore è soggetto alla legge in vigore quando il nuovo rapporto viene formalizzato.

Una legge che blocca gli stipendi (ius superveniens) può modificare le condizioni previste da un bando di concorso precedente?
Sì. La Corte ha stabilito che una legge sopravvenuta, soprattutto se dettata da esigenze di finanza pubblica, può legittimamente modificare il trattamento economico del vincitore di un concorso, anche se il bando non lo prevedeva. L’aspettativa del candidato non è un diritto quesito che prevale sulla legge.

Il blocco degli effetti economici previsto dal d.l. n. 78/2010 si applica anche alle progressioni verticali che derivano da un concorso pubblico?
Sì, la norma ha una portata ampia e si applica a tutte le progressioni di carriera, ‘comunque denominate’, e ai passaggi tra le aree. La Corte ha specificato che non è possibile differenziare tra progressioni verticali (che comportano la novazione del rapporto) e altre forme di avanzamento ai fini dell’applicazione del blocco stipendiale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 18385 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 18385 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 05/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 24047/2019 R.G. proposto da:

STORACE NOME COGNOME, FESTA NOME, NOME e ULIVI NOME, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliati presso lo studio della medesima in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrenti-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, presso i cui uffici in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, è domiciliato;

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 69/2019 della Corte d’Appello di Roma, depositata in data 13.02.2019, N.R.G. 174/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07.06.2024 dal AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO COGNOME.

OGGETTO: PUBBLICO IMPIEGO

RILEVATO CHE

La Corte di Appello di Roma ha riformato la sentenza del Tribunale della stessa sede che aveva riconosciuto il diritto di NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME a percepire gli adeguamenti stipendiali per il passaggio nell’area III F, con effetto dalla data di sottoscrizione del contratto, fino al 31.12.2015, ed aveva condannato il RAGIONE_SOCIALE al pagamento RAGIONE_SOCIALE conseguenti differenze retributive.

I suddetti lavoratori avevano partecipato alla procedura di selezione per il passaggio dall’area B alla posizione economica C1 (profilo professionale di Restauratore Conservatore) per la copertura di 83 posti, indetta con decreto direttoriale del 24.7.2007 (pubblicato con circolare n. 183/2007, in forza del DPCM del 16.1.2007 pubblicato sulla G.U. del 23.2.2007), che aveva autorizzato alcune Amministrazioni, tra cui il RAGIONE_SOCIALE, a bandire procedure di reclutamento a tempo indeterminato e procedure selettive a tempo determinato, ai sensi dell’art. 35, commi 4 e 4 bis, del d. lgs. n. 165/2001.
I medesimi lavoratori avevano sottoscritto solo in data 18.1.2013 i contratti individuali di lavoro a tempo indeterminato nel profilo professionale di ‘Funzionario Restauratore Terza Area – Fascia retributiva F1’ ai fini esclusivamente giuridici, in quanto l’art. 4 dei contratti aveva recepito l’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010, li aveva privati dell’adeguamento retributivo nonostante il riconoscimento del livello ottenuto in seguito al concorso.

La Corte territoriale ha qualificato la suddetta procedura selettiva come un concorso per il passaggio di dipendenti pubblici tra aree diverse, con mutamento RAGIONE_SOCIALE mansioni di espletamento e novazione del rapporto, e dunque in una progressione verticale, ed ha escluso che il bando contenesse la decorrenza giuridica ed economica del miglior trattamento economico da corrispondere ai vincitori, ma si era limitato a rimandare alla normativa vigente quanto al trattamento economico.

Non ha condiviso le statuizioni del primo giudice, secondo cui la normativa di riferimento dovesse essere quella in vigore alla data di pubblicazione del bando, ma ha ritenuto che dovesse essere quella vigente all’atto della stipulazione del contratto di lavoro, ed ha pertanto affermato che sull’originaria previsione contenuta nel bando avesse inciso lo ius superveniens costituito dal d.l. n. 78/2010.

Considerato che le suddette modifiche non erano state disposte unilateralmente e discrezionalmente dall’Amministrazione, ma erano derivate da inderogabili disposizioni di legge, ha ritenuto non pertinenti i principi espressi dalla giurisprudenza di legittimità in

ordine all’applicazione ai vincitori del concorso RAGIONE_SOCIALE condizioni previste dal bando; ha inoltre escluso la rilevanza della disparità di trattamento tra i lavoratori appellati, la cui procedura di promozione era stata rallentata da impugnazioni varie, e altri dipendenti pubblici risultati vincitori per profili professionali diversi e non interessati da ricorsi giurisdizionali.

Avverso tale sentenza i lavoratori hanno proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi.

Il RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

CONSIDERATO CHE

1.Con il primo motivo il ricorso denuncia falsa applicazione dell’art. 11 RAGIONE_SOCIALE preleggi, in relazione all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto che la normativa applicabile fosse quella vigente all’epoca della stipulazione del contratto di lavoro, e non già quella vigente all’epoca della pubblicazione del bando.

Richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui all’intero procedimento si applicano le regole in vigore al suo inizio, salvo che la lex specialis costituita dal bando non abbia diversamente previsto.

Sostiene che le norme legislative e regolamentari vigenti al momento dell’indizione della procedura concorsuale devono essere sempre applicate anche se non espressamente richiamate nel bando, mentre le norme sopravvenute per le quali non vi sia un rinvio anche implicito nella lex specialis non devono essere applicate ai concorsi già banditi, tranne il caso in cui sia diversamente previsto dalle norme stesse.

Evidenzia che il bando di concorso del 24.7.2007 aveva previsto la corresponsione ai vincitori della selezione del trattamento economico della posizione retributiva conseguita, ai sensi della normativa vigente, e che il concorso a cui avevano partecipato i ricorrenti era stato indetto in base all’autorizzazione accordata col DPCM del 16.12.2007 (richiamato nell’epigrafe del bando), che aveva tenuto conto RAGIONE_SOCIALE risorse finanziarie disponibili al momento dell’emanazione del decreto e della compatibilità con i vincoli assunzionali previsti per il triennio 2007/2009 dalla normativa finanziaria vigente a quell’epoca.
Con il secondo motivo il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma 21, del d. lgs. n. 78/2010, in relazione all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ.

Evidenzia che nel caso in esame i ricorrenti non si erano avvantaggiati di una progressione di carriera legata all’anzianità, né avevano ottenuto un passaggio di area per nomina o per volontà interna dell’Amministrazione, ma avevano partecipato ad un vero e proprio concorso pubblico, che aveva comportato la costituzione di un nuovo rapporto anche per il partecipante già dipendente dell’Amministrazione, e non rientra nelle previsioni della norma, riferita alla diversa fattispecie della progressione di carriera.
Anche alla luce della novazione del rapporto e della configurabilità di una nuova assunzione, sostiene l’inapplicabilità dell’art. 9, comma 21, del d. lgs. n. 78/2010, che aveva introdotto il ‘blocco stipendiale’, e non il ‘blocco RAGIONE_SOCIALE assunzioni’.

Il ricorso è infondato, in conformità a precedente di questa Corte (Cass. n. 34724/2023), da intendersi qui richiamato ai sensi dell’art. 118 disp. att. cod. proc. civ., al quale si intende dare continuità.

La prima censura va disattesa, avendo questa Corte (Cass., SU, n. 26270 del 20 dicembre 2016) chiarito che l’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, si interpreta, alla stregua dei principi enucleati, ex art. 97 Cost., dal giudice RAGIONE_SOCIALE leggi, nel senso che per ‘procedure concorsuali di assunzione’, ascritte al diritto pubblico ed all’attività autoritativa dell’amministrazione, si intendono non soltanto quelle preordinate alla costituzione ex novo dei rapporti di lavoro (come le procedure aperte a candidati esterni, ancorché vi partecipino soggetti già dipendenti pubblici), ma anche i procedimenti concorsuali interni, destinati, cioè, a consentire l’inquadramento dei dipendenti in aree funzionali o categorie più elevate, con novazione oggettiva dei rapporti di lavoro. Le progressioni, invece, all’interno di ciascuna area professionale o categoria, sia con acquisizione di posizioni più elevate meramente retributive sia con il conferimento di qualifiche (livello funzionale connotato da un complesso di mansioni e di responsabilità) superiori (art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001), sono affidate a procedure poste in essere dall’amministrazione con la capacità ed i poteri del datore di lavoro privato (art. 5, comma 2, dello stesso d.lgs.).
In particolare, fra le ‘procedure concorsuali per l’assunzione’ ex art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001 rientrano anche quelle interne, purché configurino progressioni verticali dirette a realizzare la novazione oggettiva del precedente rapporto di lavoro, con l’attribuzione di un inquadramento superiore e qualit ativamente diverso dal precedente. Diverse da siffatte progressioni verticali sono, invece, le progressioni orizzontali, non rientranti fra le procedure concorsuali (Cass., Sez. L, n. 214 d ell’8 gennaio 2018), che o sono meramente economiche o comportano, in base alla contrattazione collettiva applicabile, il conferimento di qualifiche più elevate, ma comprese nella stessa area, categoria o fascia di inquadramento e, come tali, sono caratterizzate da profili professionali omogenei nei tratti fondamentali, diversificati sotto il profilo quantitativo piuttosto che qualitativo (Cass., SU, n. 7218 del 13 marzo 2020). Nella specie, il ricorrente ha partecipato ad una procedura selettiva interna fi nalizzata a passare, nell’ambito della stessa P.A., dall’area funzionale B all’area funzionale C (poi divenuta area III), e, quindi, viene in rilievo una progressione verticale. Peraltro, pur dovendosi ammettere questa circostanza, va tenuto conto che le considerazioni del ricorrente non trovano riscontro nella normativa applicabile. L’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del
2010, prescrive, per quel che qui rileva, che: ‘(…) Per il personale di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165 e successive modificazioni le progressioni di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici’. Si tratta di una disposizione dal contenuto precettivo estremamente ampio, considerato che, formalmente, fa riferimento alle ‘progressioni di carriera comunque denominate’ e che, soprattutto, accomuna a queste ‘i passaggi tra le aree’. Scopo della stessa è, poi, di neutralizzare gli incrementi economici di qualunque tipo che, nel periodo indicato, avrebbero potuto riguardare le categorie di lavoratori interessati. Pertanto, alla luce di un’interpretazione sia letterale sia logico sistematica, deve ritenersi che non sia possibile differenziare, ai fini dell’applicazione della disposizione in esame, le progressioni verticali da quelle orizzontali e le novazioni del rapporto di lavoro riconducibili ad un concorso pubblico interno dalle altre. Inoltre, si rileva che, in ipotesi di progressioni verticali all’interno della medesima amministrazione, non si ha realmente la nascita di un rapporto di lavoro ex novo , ma ricorre la diversa figura della novazione oggettiva di quello precedente.
Anche la seconda censura è infondata, in quanto l’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010 si applica espressamente alle progressioni di carriera comunque denominate ed ai passaggi tra le aree ‘eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013’.

Si è infatti chiarito che l’uso del termine ‘disposte’ da parte del legislatore rende palese il riferimento al momento nel quale le situazioni elencate si sarebbero realizzate in concreto, venendo formalizzato il nuovo inquadramento del dipendente.

Il ricorrente non considera, poi, che ad essere regolata dalla normativa vigente al tempo del bando, salvo che il diritto sopravvenuto non disponga per il passato, non è lo statuto giuridico ed economico del vincitore della procedura concorsuale, ma specificamente tale procedura (Cass., Sez. L., n. 5594 del 9 giugno 1994).

Ragionando come pretendono i ricorrenti si arriverebbe a ll’illogico risultato di precludere qualsiasi modifica del trattamento di colui che superi una selezione pubblica, pur se migliorativa.

E’ stato dunque affermato il seguente principio di diritto: ‘L’art. 9, comma 21, d.l. n. 78 del 2010, conv. dalla legge n. 122 del 2010, si applica anche alle progressioni verticali dei dipendenti all’interno della medesima Pubblica amministrazione disposte in seguito a concorsi interni che comportino l’inquadramento dei lavoratori in aree funzionali o categorie più elevate, con novazione oggettiva dei rapporti di lavoro’.

Il ricorso va pertanto rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., S.U., n. 4315/2020, della sussistenza RAGIONE_SOCIALE condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115/2002.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di giudizio, che liquida in € 5.000,00 per competenze professionali, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater , dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis , se dovuto.

Così deciso nella Adunanza camerale del 7 giugno 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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