Prescrizione danno direttive: Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18408/2024, ha stabilito che la prescrizione del danno da tardiva attuazione di direttive comunitarie è di cinque anni a partire dal 1° gennaio 2012, data di entrata in vigore della L. 183/11. Questa nuova norma si applica anche ai diritti sorti in precedenza ma non ancora prescritti. Nel caso di specie, un medico che aveva interrotto la prescrizione decennale nel 2008, si è visto applicare il nuovo termine quinquennale a decorrere dal 2012, con la conseguenza che il suo diritto si è estinto il 1° gennaio 2017, prima dell’instaurazione del giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Prescrizione danno direttive comunitarie: la Cassazione applica il termine breve

La questione della prescrizione del danno da direttive comunitarie non attuate o attuate in ritardo dallo Stato è un tema di grande rilevanza, che tocca i diritti dei cittadini nei confronti delle istituzioni. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata sull’argomento, chiarendo in modo definitivo gli effetti della legge n. 183/2011, che ha ridotto da dieci a cinque anni il termine per far valere tale diritto. La decisione analizza come la nuova normativa impatta sui diritti sorti prima della sua entrata in vigore, offrendo un’interpretazione cruciale per tutti i casi pendenti.

I Fatti del Caso

Un medico specializzato, insieme ad altri colleghi, aveva citato in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e diversi ministeri per ottenere il risarcimento del danno subito a causa della tardiva attuazione di due direttive comunitarie (75/362 e 75/363) relative alla corretta retribuzione dei medici specializzandi.
Il Tribunale di primo grado aveva rigettato la domanda, ritenendo il diritto prescritto. La Corte d’Appello, invece, aveva ribaltato la decisione, applicando il termine di prescrizione decennale e condannando l’amministrazione al pagamento di una somma considerevole. Secondo la Corte territoriale, il termine decennale, interrotto da un atto del 2008, non era ancora scaduto al momento dell’avvio della causa nel 2017. L’amministrazione statale ha quindi presentato ricorso in Cassazione.

La questione giuridica: prescrizione decennale o quinquennale?

Il nodo centrale della controversia era stabilire quale termine di prescrizione applicare. Prima della legge n. 183/2011, la giurisprudenza costante riteneva che il diritto al risarcimento del danno da mancata attuazione di direttive comunitarie fosse soggetto al termine ordinario di dieci anni. Questo perché tale responsabilità non veniva inquadrata come ‘fatto illecito’ (art. 2043 c.c., con prescrizione di cinque anni), ma come inadempimento di un’obbligazione nascente dalla legge, riconducibile all’area della responsabilità contrattuale.

Con l’art. 4, comma 43, della legge n. 183/2011 (legge di stabilità per il 2012), il legislatore ha espressamente stabilito che tale diritto si prescrive in cinque anni. La domanda cruciale diventava quindi: questa nuova norma si applica anche ai diritti sorti prima della sua entrata in vigore, il 1° gennaio 2012?

Le motivazioni della decisione sulla prescrizione del danno da direttive comunitarie

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’amministrazione, fornendo una motivazione chiara e basata su principi consolidati in materia di successione di leggi nel tempo.

Il ragionamento della Corte si fonda sull’articolo 252 delle disposizioni di attuazione del codice civile. Questa norma stabilisce una regola generale per i casi in cui una nuova legge introduce un termine di prescrizione più breve di quello precedente. La regola è la seguente: il nuovo termine si applica anche ai diritti sorti anteriormente, ma inizia a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova legge. Tuttavia, se il tempo residuo secondo la vecchia legge è inferiore al nuovo termine, continua ad applicarsi il termine originario.

Applicando questo principio al caso specifico:
1. Il diritto del medico era sorto in passato e soggetto al termine decennale.
2. Questo termine era stato interrotto il 14 giugno 2008, quindi avrebbe iniziato a decorrere nuovamente da quella data.
3. Alla data del 1° gennaio 2012 (entrata in vigore della L. 183/11), del vecchio termine decennale rimanevano ancora circa 6 anni e mezzo.
4. La nuova legge introduceva un termine di cinque anni.

Poiché il nuovo termine di cinque anni era più breve del tempo residuo secondo la vecchia normativa (6 anni e mezzo), la Corte ha stabilito che doveva applicarsi il nuovo termine di cinque anni, con decorrenza dal 1° gennaio 2012. Di conseguenza, il diritto del medico si è prescritto il 1° gennaio 2017.

Avendo il medico iniziato la causa solo il 5 luglio 2017, la sua azione era tardiva e il suo diritto ormai estinto per prescrizione.

Conclusioni

La sentenza della Cassazione consolida un principio fondamentale: una legge che abbrevia un termine di prescrizione si applica anche alle situazioni in corso, a partire dalla sua entrata in vigore, secondo il principio del ‘minor termine’. Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche per tutti i cittadini che vantano crediti verso lo Stato per la mancata attuazione di normative europee. Stabilisce un punto fermo, affermando che a partire dal 1° gennaio 2012, il termine per agire è di cinque anni, indipendentemente da quando sia sorto il diritto, purché a quella data non fosse già prescritto secondo le vecchie regole. La Corte, decidendo nel merito, ha quindi rigettato definitivamente la domanda del medico, correggendo la sentenza d’appello.

Qual è il termine di prescrizione per il diritto al risarcimento del danno causato dalla tardiva attuazione di una direttiva comunitaria?
A seguito della L. 183/2011, il termine di prescrizione è quinquennale. Per i diritti sorti prima del 1° gennaio 2012 (data di entrata in vigore della legge), il nuovo termine di cinque anni si applica a partire da tale data, a meno che il tempo rimanente secondo il precedente termine decennale non fosse più breve.

Come si calcola la prescrizione se una nuova legge introduce un termine più breve?
Si applica il principio del ‘minor termine’: si confronta il nuovo termine di prescrizione (che decorre dall’entrata in vigore della nuova legge) con il tempo residuo secondo la vecchia legge. Si applicherà quello dei due che scade prima.

Perché nel caso specifico il diritto del medico è stato considerato prescritto?
Perché alla data del 1° gennaio 2012, il tempo rimanente per la prescrizione decennale era di circa 6 anni e mezzo, mentre il nuovo termine introdotto era di 5 anni. Applicando il termine più breve (5 anni) a decorrere dal 1° gennaio 2012, il diritto si è estinto il 1° gennaio 2017. L’azione legale, intentata nel luglio 2017, è risultata quindi tardiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 18408 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 18408 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/07/2024

Oggetto: specializzandi in medicina – danno da tardiva attuazione direttive comunitarie

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 750/22 proposto da:

-) RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE, in persona rispettivamente del Presidente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e dei ministri pro tempore, domiciliati ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difesi ope legis dall’RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrenti –

contro

-) COGNOME NOME , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’ avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

nonché

-) COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME ;

– intimati – avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Roma 30 settembre 2021 n. 6405;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 23 aprile 2024 dal AVV_NOTAIO;

FATTI DI CAUSA

Nel 2017 NOME COGNOME ed altri soggetti, tutti laureati in medicina ed in possesso di diploma di specializzazione post lauream , convennero dinanzi al Tribunale di Roma la RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE ed i tre ministeri

indicati in epigrafe, chiedendone la condanna al risarcimento del danno per tardiva attuazione RAGIONE_SOCIALEe Direttive 75/362 e 75/363.

Con sentenza 8613/20 il Tribunale (per quanto ancora rileva) rigettò la domanda proposta da NOME COGNOME ritenendo prescritto il diritto.

Con sentenza 30.9.2021 n. 6405 la Corte d’appello di Roma accolse il gravame e condannò la RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE al pagamento in favore di NOME COGNOME di euro 46.997,58.

La Corte d’appello ritenne che:

-) il termine di prescrizione da applicare era quello decennale;

-) decorresse dal 27.10.1999;

-) l’interessato aveva interrotto la prescrizione nel 2008;

-) il decennio non era dunque spirato al momento di introduzione del giudizio di primo grado, avvenuto nel 2017;

-) non poteva applicarsi il termine quinquennale introdotto dalla l. 183/11, perché concernente i soli ‘ fatti verificatisi successivamente’ alla sua entrata in vigore.

La sentenza d’appello è stata impugnata per cassazione dalla RAGIONE_SOCIALE.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso illustrato da memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va esaminato per primo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 276, comma secondo, c.p.c., il secondo motivo di ricorso.

Col secondo motivo di ricorso la RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE censura la sentenza d’appello nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di prescrizione. Deduce che la Corte territoriale avrebbe dovuto applicare il termine di prescrizione quinquennale, e non decennale, giusta la previsione RAGIONE_SOCIALE‘art. 4,

comma 43, l. 183/11.

Afferma che questa norma, prevedendo che il diritto al risarcimento del danno da tardiva attuazione d’una direttiva comunitaria si prescriva in cinque anni,

ha dettato una regola sì irretroattiva, ma applicabile comunque ai termini già in corso al momento RAGIONE_SOCIALEa sua entrata in vigore, ed a partire da tale momento in poi.

La RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ne trae la conclusione che dal 1° gennaio 2012, data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa l. 183/11, ha iniziato a decorrere un termine prescrizionale di cinque anni, ormai spirato alla data RAGIONE_SOCIALE‘introduzione RAGIONE_SOCIALEa lite (5.7.2017).

2.1. Il motivo è fondato.

La prescrizione del diritto al risarcimento del danno causato dallo RAGIONE_SOCIALE a causa RAGIONE_SOCIALEa tardiva attuazione d’una direttiva comunitaria fino a dieci anni fa non era disciplinata da alcuna norma espressa.

Nel silenzio RAGIONE_SOCIALEa legge la giurisprudenza di questa Corte si orientò a ritenere che a quel diritto dovesse applicarsi il termine di prescrizione decennale.

L’adeguamento RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento interno a quello comunitario, infatti, deve avvenire per mezzo d’una legge: ma la scelta del Parlamento di adottare o non adottare una legge, così come lo stabilire quale contenuto darle, sono atti politici. Essi sono perciò liberi nel fine ed insuscettibili di essere qualificati come ‘dolosi’ o ‘colposi’ (Sez. 3, Sentenza n. 4915 del 01/04/2003).

Se ne trasse la conclusione che la mancata o tardiva attuazione d’una direttiva comunitaria non può equipararsi ad un ‘fatto illecito’ ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 c.c., e che di conseguenza l’obbligazione RAGIONE_SOCIALEo stato di risarcire il danno causato dalla tardiva attuazione d’una direttiva comunitaria andasse equiparata ‘ all’inadempimento di un’obbligazione ex lege (di natura indennitaria), riconducibile come tale all’area RAGIONE_SOCIALEa responsabilità contrattuale ‘ (così Sez. U, Sentenza n. 9147 del 17/04/2009, la quale compose in tal guisa i precedenti contrasti giurisprudenziali, ed i cui princìpi sono stati costantemente ribaditi dalla giurisprudenza successiva: da ultimo, ex aliis , Sez. 1, Ordinanza n. 17936 del 22.6.2023).
Inquadrato il c.d. ‘illecito comunitario’ nell’area RAGIONE_SOCIALEa responsabilità contrattuale, ne discese l’applicazione, al credito vantato da quanti avessero subito danno per effetto RAGIONE_SOCIALE‘inerzia del legislatore, del termine decennale di prescrizione.

2.2. A disciplinare la materia intervenne in seguito l’art. 4, comma 43, RAGIONE_SOCIALEa l. 12/11/2011 n. 183 (legge di stabilità per il 2012), il quale stabilì che ‘ la prescrizione del diritto al risarcimento del danno derivante da mancato recepimento nell’ordinamento RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE di direttive o altri provvedimenti obbligatori comunitari soggiace, in ogni caso, alla disciplina di cui all’articolo 2947 del codice civile e decorre dalla data in cui il fatto, dal quale sarebbero derivati i diritti se la direttiva fosse stata tempestivamente recepita, si è effettivamente verificato’.
L’art. 4, comma 43, RAGIONE_SOCIALEa l. 183/11 fu dunque una norma che abbreviò il termine di prescrizione precedentemente ritenuto applicabile.

2.3. Gli effetti di una legge che abbrevii un termine di prescrizione sono disciplinati dall’art. 252, comma primo, disp. att. c.c..

Questa norma, sebbene dettata per disciplinare gli effetti dei nuovi termini di prescrizione introdotti dal codice civile, è stata ritenuta espressione di un principio generale (applicabile dunque a qualunque ipotesi di ius superveniens che abbrevi un termine di prescrizione) sia dalla Corte costituzionale (Corte cost., 3.2.1994 n. 20), sia dalle Sezioni Unite di questa Corte (Sez. U, Sentenza n. 6173 del 07/03/2008).

2.4. L’art. 252, comma primo, disp. att. c.c., così come interpretato dalle decisioni appena ricordate, detta due regole.

La prima regola è che quando una nuova legge stabilisca un termine di prescrizione più breve di quello previsto dalle leggi anteriori, il nuovo termine si applica anche all’esercizio dei diritti sorti anteriormente all’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa nuova legge, con decorrenza dall’entrata in vigore di quest’ultima.

La seconda regola è che il termine di prescrizione introdotto dalla legge posteriore non s’applica, se ha per effetto di prolungare la scadenza del termine previgente già in corso.

L’art. 252 disp. att. c.c., in definitiva, fissa il principio per cui dall’entrata in vigore d’una legge abbreviatrice d’un termine di prescrizione in corso,

s’applicherà il minor termine tra quello nuovo e quel che residua del termine originario.

2.5. La regola dettata dall’art. 252 disp. att. c.c. consente dunque di prefigurare quattro ipotesi.

La prima eventualità è che il termine di prescrizione sia spirato prima RAGIONE_SOCIALE‘entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa nuova legge che lo abbia abbreviato: in tal caso ovviamente non si pone alcuna questione di successione di legge nel tempo, dal momento che la legge posteriore non potrebbe far rivivere diritti già estinti.

2.6. La seconda eventualità è che la nuova legge stabilisca un termine di prescrizione che, calcolato a decorrere dalla sua entrata in vigore, accorci la durata RAGIONE_SOCIALEa prescrizione di cui il creditore avrebbe beneficiato secondo la legge previgente.

In tal caso il credito si prescriverà non più nel termine originario, ma nel minor termine previsto dalla nuova norma, che inizierà a decorrere dall’entrata in vigore di quest’ultima.

2.7. La terza eventualità è che al momento di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge abbreviatrice del previgente termine di prescrizione, mancasse allo spirare di quest’ultimo un arco di tempo minore rispetto al nuovo termine introdotto dal ius superveniens, calcolato con decorrenza dall’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa nuova legge.

In tal caso il credito si prescriverà nel termine originario, e resterà insensibile al jus superveniens.

2.8. La quarta eventualità è che, dopo l’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge abbreviatrice del termine di prescrizione, ma prima che sia spirato il termine applicabile secondo quanto indicato ai precedenti §§ 2.6 e 2.7 (ovvero il minor termine tra quello nuovo e quello originario residuo), il creditore interrompa la prescrizione.

In tal caso si applicherà il nuovo termine, con decorrenza non dall’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge di riforma, ma dal compimento RAGIONE_SOCIALE‘atto interruttivo.

2.9. Esula dall’oggetto del presente giudizio, e non è quindi mestieri occuparsene, lo stabilire se le regole appena elencate debbano applicarsi quando la nuova legge allunghi, anziché accorciare, il termine di prescrizione in corso.

2.10. I princìpi sin qui esposti sono già stati ripetutamente applicati da questa Corte in molti casi in cui una legge posteriore abbreviò un termine di decadenza o di prescrizione previgente, ed in particolare da:

-) Sez. U, Sentenza n. 6173 del 07/03/2008, in merito all’applicabilità RAGIONE_SOCIALEa norma che ridusse da 10 a 5 anni il termine di prescrizione del credito RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE per contributi previdenziali;

-) Sez. U, Sentenza n. 15352 del 22/07/2015, in merito all’applicabilità RAGIONE_SOCIALEa norma che introdusse un termine di decadenza triennale al diritto all’indennizzo spettanti ai soggetti emotrasfusi con sangue infetto (nella motivazione di tale sentenza si legge, in particolare, che ‘in materia di prescrizione (…) l’entrata in vigore di una nuova normativa che introduce un termine che prima non era previsto, ritenere applicabile anche a coloro che già si trovavano nella situazione prevista dalla legge per esercitare il diritto ora sottoposto a decadenza, con l’unica differenza, che la decorrenza del termine inizia con l’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge che lo ha introdotto’ );
-) Sez. L, Ordinanza n. 19173 del 6.7.2023, in tema di abbreviazione del termine di decadenza dei lavoratori dall’opposizione alla cessione del rapporto di lavoro in caso di cessione di ramo d’azienda (ad essa sono conformi Sez. L, Ordinanza n. 15651 del 5.6.2023; Sez. L, Sentenza n. 32165 del 5.11.2021; Sez. L, Sentenza n. 22820 del 12.8.2021);

-) Sez. L, Sentenza n. 17430 del 17.6.2021, in tema di abbreviazione del termine di decadenza per la richiesta di riliquidazione del supplemento di pensione di quiescenza;

-) Sez. L, Sentenza n. 33553 del 15.11.2022, in tema di abbreviazione del termine di decadenza per richiedere all’RAGIONE_SOCIALE le prestazioni di invalidità civile;

-) Sez. L, Ordinanza n. 3166 del 2.2.2022, in tema di abbreviazione del termine di decadenza per richiedere all’RAGIONE_SOCIALE gli interessi sulle prestazioni già erogate;

-) Sez. 3, Sentenza n. 15315 del 6.6.2019, sull’introduzione del termine annuale di decadenza (in sostituzione RAGIONE_SOCIALEa prescrizione decennale) per mettere in esecuzione l’ordinanza di assegnazione pronunciata dal giudice RAGIONE_SOCIALE‘esecuzione a favore del creditor e esecutante nel pignoramento presso terzi in danno RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione e di enti previdenziali;

-) Sez. L, Sentenza n. 23893 del 2.10.2018, in tema di abbreviazione del termine di impugnazione del licenziamento;

-) Sez. 1, Sentenza n. 6705 del 19/03/2010, in tema di introduzione del nuovo termine di 30 giorni ai fini RAGIONE_SOCIALEa proposizione del ricorso per cassazione, dall’art. 18, quattordicesimo comma, RAGIONE_SOCIALEa legge fall., come riformato dal d.lgs. n. 169 del 2007.

2.11. Così ricostruito il quadro normativo, ne discende che i princìpi appena esposti debbano applicarsi anche per disciplinare gli effetti RAGIONE_SOCIALEa previsione contenuta nell’art. 4, comma 43, l. 183/11 , come già ritenuto da questa Corte in identica fattispecie (Sez. 3, Ordinanza n. 35571 del 20/12/2023, alla cui ulteriore motivazione può qui rinviarsi ex art. 118 disp. att. c.p.c.).

2.12. Il secondo motivo di ricorso deve dunque essere accolto in applicazione dei seguenti princìpi di diritto:

‘La prescrizione del diritto al risarcimento del danno causato dalla tardiva attuazione d’una direttiva comunitaria è soggetto alla prescrizione quinquennale a partire dal 1° gennaio 2012, a nulla rilevando che il fatto generatore del danno, od il danno stesso si sia verificato in epoca anteriore.

Se alla data del 1° gennaio 2012 il tempo mancate al compimento RAGIONE_SOCIALEa prescrizione fosse inferiore al quinquennio, continuerà ad applicarsi il previgente termine decennale.

Se dopo il 1° gennaio 2012, ma prima del maturare RAGIONE_SOCIALEa prescrizione, il creditore ne abbia interrotto il corso, a partire dall’atto interruttivo si applicherà il termine quinquennale’.

2.12. La ritenuta erroneità, su questo punto, RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata non ne impone la cassazione con rinvio.

Infatti, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, è possibile decidere la causa nel merito.

2.13. Dal fascicolo di primo e di secondo grado emerge (ma lo ammette lo stesso controricorrente a p. 11 del controricorso) che la prescrizione è stata interrotta con atto del 14.6.2008, ed il giudizio di primo grado è iniziato il 5 luglio 2017.

Alla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa l. 183/11, pertanto, il credito di NOME COGNOME secondo le regole previgenti si sarebbe prescritto entro 6 anni e mezzo.

Dal 1° gennaio 2012 tuttavia quel termine fu ridotto, ai sensi del combinato disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 4, comma 43, l. 183/11, e 252 disp. att. c.p.c., a cinque anni decorrenti dal 1° gennaio 2012.

Pertanto, il credito di NOME COGNOME si prescrisse il 1° gennaio 2017, ed era già estinto al momento del successivo preteso atto interruttivo RAGIONE_SOCIALEa prescrizione (come s’è detto, 5.7.2017).

2.14. Decidendo nel merito, va dunque rigettato l’appello proposto da NOME COGNOME, previa correzione nei termini sopra indicati RAGIONE_SOCIALEa motivazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado.

La novità RAGIONE_SOCIALEa questione decisa costituisce un grave motivo per compensare integralmente sia le spese del giudizio di legittimità e di quelli di merito.

P.q.m.

(-) accoglie il secondo motivo di ricorso; dichiara assorbito il primo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo la causa nel merito, rigetta l’appello proposto da NOME COGNOME;

(-) compensa integralmente le spese del presente giudizio di legittimità e dei due giudizi di merito;

(-) ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Terza Sezione civile RAGIONE_SOCIALEa

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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