Nullità parziale contratto: l'effetto sul privato

La Corte di Cassazione chiarisce che l’annullamento di un provvedimento amministrativo che esclude determinate prestazioni da una convenzione sanitaria determina la nullità parziale del contratto stipulato tra ASL e struttura privata. Il privato può agire direttamente in sede civile per l’accertamento della nullità e il conseguente pagamento, senza dover esperire un giudizio di ottemperanza. La firma del contratto con ‘riserva’ da parte del privato è stata ritenuta sufficiente a manifestare il dissenso sulle clausole invalide.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Nullità Parziale Contratto: L’Impatto dell’Atto Amministrativo Annullato

Quando un contratto tra un privato e la Pubblica Amministrazione si fonda su un atto amministrativo che viene successivamente annullato, quali sono le conseguenze? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta proprio questo tema, chiarendo come l’annullamento possa portare alla nullità parziale del contratto e quali tutele spettino al contraente privato. Questo principio è cruciale nei rapporti convenzionali, specialmente nel settore sanitario.

I Fatti del Caso

Una struttura sanitaria privata, specializzata in dialisi, aveva stipulato una convenzione con l’Azienda Sanitaria Locale (ASL) per l’erogazione di prestazioni sanitarie. Lo schema contrattuale, approvato con una delibera dell’ASL, escludeva la rimborsabilità di alcune prestazioni specifiche, ritenendole erogabili solo in ambito ospedaliero. La struttura sanitaria, ritenendo illegittima tale esclusione, aveva impugnato la delibera dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che in seguito l’aveva annullata.

Nel frattempo, per poter continuare a operare, la struttura aveva firmato il contratto, apponendo però una specifica ‘riserva’ sulle clausole contestate, subordinandone la validità all’esito del giudizio amministrativo. Una volta ottenuta la sentenza favorevole dal TAR, la struttura ha chiesto in sede civile il pagamento delle prestazioni indebitamente escluse, per un valore di oltre 350.000 euro.

Il Tribunale di primo grado le ha dato ragione, ma la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione. Secondo i giudici d’appello, la riserva non era valida perché non controfirmata dall’ASL e, soprattutto, l’annullamento dell’atto amministrativo non incideva automaticamente sul contratto privatistico già firmato. La strada corretta, secondo la Corte d’Appello, sarebbe stata quella del giudizio di ottemperanza davanti al giudice amministrativo per dare esecuzione alla sentenza del TAR.

La Decisione della Corte e la nullità parziale del contratto

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello, accogliendo le ragioni della struttura sanitaria. Il punto centrale della decisione è il nesso inscindibile tra il provvedimento amministrativo (la delibera dell’ASL) e il contratto che ne è seguito. La volontà della Pubblica Amministrazione si era formata sulla base di un atto che è stato poi dichiarato illegittimo e annullato.

Di conseguenza, le clausole del contratto che derivano direttamente da quell’atto illegittimo sono anch’esse viziate. Si verifica, quindi, una nullità parziale del contratto che colpisce specificamente le clausole di esclusione. La ‘riserva’ apposta dalla struttura sanitaria, sebbene unilaterale, assume un ruolo fondamentale: dimostra la mancanza di acquiescenza e, quindi, l’assenza di un pieno accordo su quelle specifiche parti del contratto.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha spiegato che, a differenza dei contratti d’appalto pubblici, dove la sorte del contratto post-annullamento è regolata da norme specifiche con giurisdizione del giudice amministrativo, nei contratti di natura privatistica, come le convenzioni sanitarie, si applicano le regole del codice civile.

L’annullamento del presupposto amministrativo (la delibera) fa venire meno un elemento essenziale per la valida formazione della volontà della Pubblica Amministrazione su quelle specifiche clausole. Questo determina la loro nullità ai sensi dell’art. 1418 c.c. per mancanza di accordo delle parti su quella porzione dell’oggetto contrattuale. La nullità opera di diritto e può essere accertata dal giudice ordinario.

Pertanto, il privato non è obbligato a esperire il giudizio di ottemperanza, che è un rimedio complementare e non esclusivo. Può, invece, agire direttamente davanti al giudice civile per far dichiarare l’inefficacia delle clausole nulle e ottenere la condanna al pagamento delle prestazioni eseguite, come se quelle clausole non fossero mai esistite.

Conclusioni

Questa ordinanza rafforza la tutela del contraente privato nei rapporti con la Pubblica Amministrazione. Stabilisce un principio chiaro: se le clausole di un contratto derivano da un atto amministrativo poi annullato, tali clausole sono nulle. Il privato può far valere questa nullità direttamente in un giudizio civile per ottenere quanto gli spetta, senza dover necessariamente ricorrere alla giustizia amministrativa per l’esecuzione della sentenza di annullamento. La firma ‘con riserva’ si conferma uno strumento essenziale per il privato per salvaguardare i propri diritti e contestare clausole che ritiene illegittime.

Cosa succede a un contratto se il provvedimento amministrativo su cui si basa viene annullato?
Le clausole contrattuali che derivano direttamente dal provvedimento amministrativo annullato diventano nulle. Si verifica una nullità parziale del contratto che può essere fatta valere davanti al giudice ordinario.

Firmare un contratto con una ‘riserva’ ha valore legale anche se non controfirmata dalla controparte?
Sì, la riserva unilaterale ha valore in quanto manifesta la mancanza di consenso del contraente su specifiche clausole, impedendo che si formi l’acquiescenza e preservando il suo diritto a contestarle in futuro.

Dopo l’annullamento di un atto amministrativo, è sempre necessario avviare un giudizio di ottemperanza per tutelare i propri diritti contrattuali?
No, non è sempre necessario. La Corte di Cassazione ha chiarito che il privato può agire direttamente davanti al giudice civile per far accertare la nullità delle clausole derivanti dall’atto annullato e ottenere il conseguente adempimento (es. il pagamento), poiché il giudizio di ottemperanza è un rimedio complementare e non l’unica via percorribile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11782 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11782 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6880/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

Contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato RAGIONE_SOCIALE rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA di CORTE D’APPELLO DI LECCE, SEZ.DIST. DI RAGIONE_SOCIALE n. 368/2019 depositata il 10/07/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/02/2024 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Il Tribunale di Taranto ha accolto la domanda della società oggi ricorrente, condannando al RAGIONE_SOCIALE al pagamento della somma, pari a euro 354.719,18, pretesa per prestazioni sanitarie (RAGIONE_SOCIALE, prestazioni indicate con lettera H); dette prestazioni secondo la società erano state illegittimamente escluse dall’oggetto contrattuale in quanto ‘ erogabili solo all’interno di ambulatori situati in ambito ospedaliero’ , in virtù di una delibera di approvazione dello schema contrattuale illegittima e in quanto tale impugnata dalla società davanti al TAR, che l’aveva annullata.
La RAGIONE_SOCIALE ha interposto gravame che la Corte d’appello ha accolto, dando atto che il contratto era stato firmato dal RAGIONE_SOCIALE con una riserva sulla validità ed efficacia delle clausole 1 e 2 di cui alle prestazioni in oggetto e condizionate all’esito del giudizio pendente davanti al TAR; tuttavia ha ritenuto irrilevante questa riserva perché non sottoscritta dall’RAGIONE_SOCIALE; ha inoltre rilevato che le sentenze del giudice amministrativo non hanno diretta incidenza sulle posizioni soggettive della parte privata, potendo soltanto annullare l’atto amministrativo e obbligare l’amministrazione a conformarsi; ha quindi osservato che nella specie l’RAGIONE_SOCIALE ha dato esecuzione alla sentenza del TAR solo per le convenzioni del 2017, cioè per il futuro e non retroattivamente, e la sentenza invocata dalla parte richiederebbe un giudizio di ottemperanza dopo il passaggio in giudicato della pronunzia favorevole al privato. Pertanto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, ha annullato la condanna al pagamento della somma di euro 354.719,18 oltre accessori.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società RAGIONE_SOCIALE, affidandosi a due motivi. La RAGIONE_SOCIALE ha svolto difese con controricorso. Il Pubblico Ministero, nella persona del AVV_NOTAIO, ha

concluso per l’accoglimento del ricorso. Entrambe le parti hanno depositato memorie.

RILEVATO CHE

1.Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione degli artt. 33,98,112 e segg., del D.lgs. n. 104/2100 (CPA) nonché degli artt. 102,103,113 Cost. La società ricorrente deduce che l’annullamento della delibera a monte, -oggi divenuto definitivo, come da sentenza del Consiglio di Stato n. 3542/2023, allegata in atti con memoria- comporta la invalidità e inefficacia della clausola accettata con riserva, dal momento che la volontà dell’amministrazione si è manifestata in adempimento di quella delibera. Non trattandosi di un contratto pubblico di appalto di lavori, servizi e forniture, nel qual caso avrebbero trovato applicazione gli artt. 120125 e l’art. 133 del d.lgs. n. 104/2010 (Cod. proc. amm.), con giurisdizione dello stesso G.A. a pronunciarsi sulla ‘inefficacia’ del contratto in esito ad un’aggiudicazione poi annullata , gli effetti che si riverberano sul contratto scaturenti dall’annullamento del presupposto provvedimento amministrativo (deliberazione direttoriale n. 1650/2016, in particolare della clausola sub art. 1, ultimo periodo, dello schema contrattuale con essa approvato) ben possono essere fatti valere dal privato contraente (l’esponente RAGIONE_SOCIALE) , agendo innanzi al giudice ordinario mediante l’azione civilistica diretta ad accertare la conseguenziale inefficacia invalidità o inoperatività della relativa clausola contrattuale. La ricorrente deduce che la condizione/riserva apposta in calce al contratto stipulato il 14/02/2017 seppur unilaterale, rileva tuttavia quantomeno in termini di mancata acquiescenza alla clausola mediante la quale si escludeva l’erogabilità e la remunerabilità delle prestazioni contrassegnate dalla lett. ‘H’.
2.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione degli articoli 112 e 161 c.p.c. e l’omessa pronuncia in relazione all’eccezione di inammissibilità del primo motivo d’appello; la parte deduce che con la comparsa di costituzione in appello aveva dedotto l’inammissibilità di tale motivo, perché la parte non aveva censurato adeguatamente la ragione decisoria dell’ordinanza di primo grado, dal momento che il primo giudice non aveva affatto affermato che il diritto alla remunerazione delle prestazioni di cui alla lettera H per l’anno 2016 fosse l’effetto immediato della sentenza del TAR di Lecce, quanto fatto ricorso al principio della posizione di interdipendenza che lega la serie procedimentale a quella contrattuale. Pertanto l’annullamento dello schema contrattuale approvato con la delibera del direttore comportava, secondo il ragionamento del primo giudice, travisato dall’appellante, anche l’inefficacia delle corrispondenti clausole contenute nel contratto stipulato tra le parti.
3.- Il AVV_NOTAIO generale, nella sua requisitoria scritta, osserva che la sentenza impugnata è errata, laddove esclude l’esperibilità dell’azione giudiziaria ordinaria per la condanna della RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle somme pretese dal RAGIONE_SOCIALE, assumendo che parte creditrice debba esperire il giudizio di ottemperanza in conseguenza della sentenza del G.A., di annullamento del provvedimento amministrativo posto ‘a monte’ del contratto stipulato tra le parti. Rileva che il giudizio di ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo e l’azione giudiziaria dinanzi al giudice ordinario ben possono coesistere, trattandosi, il primo, di rimedio complementare, non incompatibile con il secondo (cfr. Cass., sez. un., 18 febbraio 1994, n. 1593). Nel caso di specie, peraltro, l’atto amministrativo presupposto, che è stato annullato, è atto della Regione, mentre il RAGIONE_SOCIALE ha
agito nei confronti della RAGIONE_SOCIALE per il pagamento di somme che assume dovute in conseguenza dell’azione di invalidità/inefficacia del contratto stipulato in conseguenza del provvedimento annullato.

4.- I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono fondati nei termini che seguono

3.1.La Corte d’appello ha respinto la domanda del RAGIONE_SOCIALE, accolta dal Tribunale, ritenendo che il privato non avrebbe potuto fare altro che il giudizio di ottemperanza al giudicato amministrativo, atteso che la sentenza del giudice amministrativo non produrrebbe effetto sulle pattuizioni private.

L’assunto, come evidenzia anche il AVV_NOTAIO generale, è erroneo, non avendo tenuto conto del legame tra la delibera amministrativa, approvativa dello schema contrattuale, ed il successivo contratto. Con riferimento alle clausole numero 1 e 2, qui oggetto di contenzioso (prestazioni H), l’RAGIONE_SOCIALE ha manifestato la sua volontà nei termini in cui era vincolata dalla delibera che approvava lo schema di contratto, ed il contraente ha manifestato una volontà con riserva, o meglio condizionata, subordinatamente cioè al giudizio di impugnazione promosso davanti al TAR e oggi divenuto definitivo. Il giudizio amministrativo si è concluso nel senso di ritenere illegittima, in quanto non supportata da una previsione espressa, né da una ragione logica, la permanenza del divieto di erogabilità di talune prestazioni dialitiche da parte delle strutture extra ospedaliere.
Va considerato che le prestazioni sanitarie delle strutture private accreditate col RAGIONE_SOCIALE sono erogate agli assistiti in base ad un contratto – che accede all’accreditamento – concluso in forma scritta con la P.A., avente la natura di contratto a favore di terzi ad esecuzione continuata e contenente la previsione dell’obbligo di pagamento di un corrispettivo (Cass. S.U. 35092/2023; cfr. pure

Cass. 10154/2023). Nei contratti di natura privatistica stipulati con la PRAGIONE_SOCIALE, come quello in esame, è ben possibile che lo schema contrattuale venga predisposto, con atto amministrativo autoritativo, dall’amministrazione e sottoposto al privato che lo sottoscrive. Tuttavia, qualora l’intero schema o parte di esso venga annullato – o dalla stessa amministrazione predisponente in sede di autotutela o di controllo, oppure dal giudice amministrativo – viene a mancare uno degli elementi necessari per l’esistenza del contratto, ai sensi dell’art. 1325 c.c., con conseguente nullità totale o parziale dello stesso, ai sensi dell’art. 1418 c.c. Così si è affermato che la delibera con la quale il competente organo della P.A. autorizzi la stipula di un contratto con un privato deve dirsi giuridicamente inesistente, qualora venga successivamente annullata in sede di controllo di legittimità, con conseguente nullità – e non semplice annullabilità – del contratto “de quo” per assenza del requisito dell’accordo delle parti (artt. 1325 n. 1 e 1418 cod. civ.) (Cass. 193/2002; Cass. 10123/2007).
Nel caso di specie, per effetto dell’annullamento da parte del G.A. della delibera n. 1650/2016, nella parte in cui escludeva l’erogabilità e la remunerabilità delle prestazioni contrassegnate con la lett. ‘H’ , si è venuta a determinare una nullità parziale del l’oggetto del contratto, poiché con riferimento alle clausole che escludono quelle specifiche prestazioni dall’oggetto contrattuale, la volontà della RAGIONE_SOCIALE non può dirsi validamente manifestata, essendo venuto meno, in parte qua, l’atto che autorizzava l’inclusione in contratto di siffatte clausole (che prevedevano l’esclusione delle prestazioni c.d. H) , né esse sono state accettate dalla controparte per effetto della riserva espressa, e di conseguenza, mancando l’accordo sul punto, nell’oggetto del contratto viene meno la clausola (o le clausole) relative a quello specifico divieto.
Ne consegue, in accoglimento per quanto di ragione del ricorso, la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio per un nuovo esame alla Corte d’appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, in diversa composizione, per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione; cassa la sentenza impugnata e rinvia per un nuovo esame alla Corte di appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 28/02/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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