Giurisdizione Corte dei Conti: il caso del danno erariale

Una società di trasporto pubblico ha citato in giudizio l’agente della riscossione per il mancato incasso di una sanzione. La questione centrale riguarda la giurisdizione: tribunale ordinario o Corte dei Conti? Le Sezioni Unite della Cassazione, di fronte a una complessa ‘ri-qualificazione’ della domanda da parte della stessa Corte dei Conti, hanno ritenuto necessario un ulteriore approfondimento. Pertanto, l’ordinanza rinvia la causa a una nuova udienza pubblica per dirimere la questione sulla giurisdizione Corte dei Conti in casi di azioni risarcitorie da parte di società in house.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Corte dei Conti: Il Confine Sottile tra Risarcimento e Contabilità Pubblica

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha riacceso il dibattito su un tema cruciale: la determinazione della giurisdizione della Corte dei Conti nelle controversie che coinvolgono società pubbliche ‘in house’. Il caso, che nasce da una multa non riscossa, si trasforma in un complesso labirinto giuridico sul confine tra responsabilità contrattuale e danno erariale, mettendo in luce le sfumature che definiscono la competenza del giudice ordinario rispetto a quello contabile.

Il Fatto: Dalla Multa non Riscossa alla Causa in Tribunale

La vicenda ha origine da un’azione legale intentata da una società di trasporto pubblico locale nei confronti dell’agente nazionale per la riscossione. La società lamentava il mancato incasso di una sanzione amministrativa di modesto importo, irrogata a un utente sprovvisto di biglietto. L’azione mirava a ottenere il risarcimento del danno subito, pari all’importo della sanzione non riscossa, oltre agli interessi e alle maggiorazioni.

I primi due gradi di giudizio avevano dato ragione alla società di trasporti, condannando l’agente della riscossione al pagamento. Tuttavia, quest’ultimo ha proposto ricorso in Cassazione, sollevando una questione fondamentale: il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

La Questione sulla Giurisdizione della Corte dei Conti

Secondo la tesi dell’agente della riscossione, la controversia non poteva essere trattata come una semplice inadempienza contrattuale. La società di trasporti, essendo una società ‘in house’ e quindi una ‘longa manus’ dell’ente pubblico locale, gestisce denaro pubblico. Di conseguenza, il mancato incasso della sanzione non rappresenta una mera perdita economica per l’azienda, ma un vero e proprio danno erariale, ovvero un danno al patrimonio pubblico.

Questa prospettiva sposta radicalmente il campo di gioco. Se si tratta di danno erariale, la competenza a giudicare non appartiene più al tribunale civile, ma spetta in via esclusiva alla Corte dei Conti, l’organo preposto alla tutela delle finanze pubbliche.

L’Intervento della Corte dei Conti e la ‘Ri-qualificazione’ della Domanda

Il percorso del caso si complica ulteriormente. In precedenti pronunce relative a controversie identiche, la Cassazione aveva già stabilito la giurisdizione della Corte dei Conti. Tuttavia, una volta che il caso è approdato dinanzi al giudice contabile, quest’ultimo ha operato una ‘ri-qualificazione’ giuridica della domanda.

Dalla Responsabilità Amministrativa all’Accertamento Contabile

La Corte dei Conti ha chiarito che l’azione promossa dalla società di trasporti non poteva essere considerata un’azione per responsabilità amministrativa. Quest’ultima, infatti, può essere esercitata solo dal Procuratore contabile per accertare un danno erariale causato da dolo o colpa grave. L’azione della società, invece, è stata interpretata come una domanda volta a definire i rapporti contabili di ‘dare-avere’ con l’agente della riscossione. In altre parole, un’azione dichiarativa per accertare un credito, esperibile su istanza di parte, e non un’azione sanzionatoria per danno erariale.

Le Motivazioni della Cassazione

Di fronte a questo scenario, le Sezioni Unite si sono trovate a dover risolvere un nodo interpretativo complesso. La domanda, così come proposta dalla società, aveva la forma di un’azione risarcitoria. Tuttavia, la giurisdizione, secondo precedenti orientamenti e la natura pubblica dei soggetti coinvolti, appartiene alla Corte dei Conti. Quest’ultima, a sua volta, ha ‘trasformato’ la domanda in un’azione di accertamento contabile per poterla trattare.

Questa ri-qualificazione solleva un dubbio fondamentale: la giurisdizione deve essere decisa in base alla forma della domanda presentata dalla parte (risarcitoria) o in base alla sua sostanza effettiva (accertamento contabile)?

Riconoscendo la necessità di un ‘ulteriore approfondimento’ su questa delicata questione, le Sezioni Unite hanno deciso di non pronunciarsi immediatamente. Hanno invece disposto il rinvio della causa a una nuova trattazione in pubblica udienza, al fine di esaminare in modo più approfondito la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti per un’azione che nasce formalmente come risarcitoria.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria delle Sezioni Unite non fornisce una risposta definitiva, ma evidenzia la crescente complessità delle controversie finanziarie che coinvolgono la Pubblica Amministrazione e le sue società partecipate. La decisione finale avrà implicazioni significative, poiché contribuirà a definire in modo più netto i confini della giurisdizione della Corte dei Conti. Stabilirà se un’azione per mancati incassi da parte di una società ‘in house’ debba essere sempre e comunque inquadrata nell’ambito della contabilità pubblica, indipendentemente da come venga formalmente presentata, consolidando così il ruolo centrale del giudice contabile nella gestione dei flussi di denaro pubblico.

Quando una controversia tra una società pubblica ‘in house’ e un agente di riscossione rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti?
Secondo l’orientamento emerso, la controversia rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti quando riguarda la gestione di denaro e valori pubblici e il presunto danno si configura come un pregiudizio al patrimonio dell’ente pubblico partecipante (danno erariale), superando la logica di un semplice inadempimento contrattuale di diritto privato.

Qual è la differenza tra un’azione per danno erariale e un’azione di accertamento contabile in questo contesto?
L’azione per danno erariale, la cui iniziativa spetta esclusivamente alla Procura contabile, mira a sanzionare una condotta illecita che ha causato un danno economico alla pubblica amministrazione. L’azione di accertamento contabile, come riqualificata dalla Corte dei Conti nel caso di specie, è un giudizio avviato da una delle parti per definire i rapporti di dare e avere relativi alla gestione di fondi pubblici, senza necessariamente implicare una finalità risarcitoria o sanzionatoria per responsabilità amministrativa.

Perché la Cassazione ha rinviato la decisione finale?
La Cassazione ha rinviato la decisione perché la Corte dei Conti, pur riconoscendo la propria giurisdizione, ha ‘ri-qualificato’ la domanda (originariamente presentata come richiesta di risarcimento) in un’azione di accertamento contabile. Questo ha creato un’incertezza sulla corretta giurisdizione per un’azione che nasce come risarcitoria ma viene trattata come contabile, rendendo necessario un ulteriore e più approfondito esame della questione in pubblica udienza.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. U Num. 18648 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 18648 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/07/2024

sul ricorso 24209/2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 3340/2022 del TRIBUNALE di NAPOLI, depositata il 04/04/2022.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/05/2024 dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede l’accoglimento del primo motivo di ricorso.

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RILEVATO CHE:

-il Tribunale di Napoli, con sentenza n. 3340/2022, depositata il 4/4/2022, – in controversia proposta da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con atto introduttivo del 9/11/2020, dinanzi al Giudice di Pace di Napoli, nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, al fine di sentire accertare la responsabilità della convenuta per il mancato introito di € 395,04, iscritta a ruolo a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, irrogata da RAGIONE_SOCIALE nei confronti di un contravventore (che viaggiava reiteratamente su veicolo, adibito a RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sprovvisto del titolo di viaggio), e per sentire condannare RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE, cui era stato trasmesso il ruolo) al pagamento della predetta somma, oltre le maggiorazioni del 10% per ogni semestre di ritardo, dalla notifica dell’atto irrogativo RAGIONE_SOCIALE sanzioni, ex art.27 l.689/1981, accessori, danno all’immagine, – ha confermato la decisione di primo grado del Giudice di Pace, che aveva parzialmente accolto la domanda, accertata la condotta negligente del concessionario alla riscossione nel contratto di mandato, con condanna di RAGIONE_SOCIALE al pagamento all’attrice della minor somma di € 395,04, oltre interessi dalla domanda al soddisfo;
-in particolare, i giudici d’appello hanno respinto il motivo di gravame di RAGIONE_SOCIALE in punto di difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito in favore della Corte dei Conti, per essere la RAGIONE_SOCIALE attrice una RAGIONE_SOCIALE « in RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE » e per essere state eluse le previsioni di cui agli artt. 19 e 20 d.lgs. 112/1999, sostenendo che, in conformità a quanto affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella pronuncia n. 11385/2016, la RAGIONE_SOCIALE attrice-appellata non poteva definirsi una una RAGIONE_SOCIALE « RAGIONE_SOCIALE », in quanto nel suo statuto
societario mancava una previsione volta ad escludere la possibilità di partecipazione al capitale anche di soci privati;

-avverso la suddetta pronuncia, la RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione, notificato il 6/10/2022, affidato a tre motivi, nei confronti di RAGIONE_SOCIALE (che resiste con controricorso);

la ricorrente lamenta: a) con il primo motivo, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario rispetto all’azione risarcitoria diretta dell’Ente impositore nei confronti dell’Agente della RAGIONE_SOCIALE per responsabilità per mancato tempestivo introito RAGIONE_SOCIALE pretese erariali, spettando la giurisdizione alla Corte di Conti; b) con il secondo motivo, ex art.360 n. 3 c.p.c., l’inammissibilità della suddetta azione risarcitoria, stante il mancato preventivo esperimento RAGIONE_SOCIALE procedure ex artt. 19 e 20 d.lgs. 112/1999; c) con il terzo motivo, ex art.360 n. 3 c.p.c., la violazione falsa applicazione degli artt. 19 e 20 d.lgs. 112/1999, essendo doverosa la rideterminazione del quantum debeatur nei limiti di quanto previsto dall’art.20 d.lgs. 112/1999 ;
RITENUTO CHE:

– questa Corte a Sezioni Unite, nella pronuncia, n. 5569/2023, nell’ambito di un regolamento preventivo di giurisdizione reso in relazione a giudizio pendente dinanzi al Giudice di Pace di Napoli, tra le stesse parti, ha rilevato che « nella vicenda dedotta in giudizio, l’RAGIONE_SOCIALE, pur sul presupposto della riconosciutagli legittimazione a formare, unilateralmente e stragiudizialmente, i ruoli coattivi, la stessa è tenuta poi ad affidarne la fase della riscossione al competente agente contabile (v. Cass. SU n. 16014/2018 e SU n. 760/2022), affinch é questi provveda alla loro esazione sulla base RAGIONE_SOCIALE norme vigenti in materia di recupero RAGIONE_SOCIALE imposte e, quindi, per legge e non sulla scorta di un rapporto contrattuale tra la stessa RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE» , con la conseguente considerazione che l ‘azione svolta da RAGIONE_SOCIALE non può quindi qualificarsi in termini di semplice azione di risarcimento dei danni da inadempimento di un contratto di mandato, in quanto il danno patrimoniale alla RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE , partecipata, si risolve in un danno all’Ente RAGIONE_SOCIALE partecipante, essendo la prima una mera longa manus della Pubblica
Amministrazione;

– in particolare, in relazione alla circostanza che il giudizio in oggetto non era stato iniziato dal Pubblico Ministero contabile, trattandosi di un’azione risarcitoria esercitata dalla RAGIONE_SOCIALE che RAGIONE_SOCIALE il RAGIONE_SOCIALE su territorio comunale, nei confronti del suo agente contabile, per non avere tempestivamente riscosso un importo iscritto in ruoli allo stesso consegnati, azione non inquadrabile né nelle forme di un giudizio di responsabilità amministrativa-erariale, essendo di essa titolare soltanto il Pubblico Ministero contabile, né nelle forme di un giudizio di conto, non risultando che il P.M. presso la Corte dei Conti avesse instaurato nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE, un giudizio per la resa del conto , queste Sezioni Unite, nella pronuncia citata n. 5569, hanno osservato che il giudizio rientrava fra gli altri giudizi « ad istanza di parte », previsti dall’art. 172, lett. d), c.g.c. in materia di contabilità pubblica, nei quali siano interessati anche persone o enti diversi dallo Stato, giudizi che concernono gli obblighi e la responsabilità di gestione di denaro e valori pubblici da parte di un dipendente, di un amministratore o, come nel caso di RAGIONE_SOCIALE, dall’agente contabile della RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE , titolare di un patrimonio RAGIONE_SOCIALE, e riguardava quindi l’ampia materia della contabilità pubblica attratta dalla giurisdizione della Corte dei Conti;
– tuttavia, la Corte dei Conti Sezione Giurisdizionale Regionale per la Campania, investita in varie controversie RAGIONE_SOCIALE domande risarcitorie della RAGIONE_SOCIALE nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, pur affermata, a seguito dell’ordinanza n. 5569/2023 di queste Sezioni Unite, la giurisdizione contabile, ai sensi dell’arrt.103, comma 2, Cost., e la legittimazione attiva di RAGIONE_SOCIALE (respinta l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi in riassunzione sollevata, in quella sede, da RAGIONE_SOCIALE), stante la riconducibilità del petitum alla categoria, residuale, dei giudizi ad istanza di parte di cui all’art. 172 c.g.c., ha ritenuto necessaria, in base al potere – dovere di qualificazione giuridica dei fatti e di individuazione RAGIONE_SOCIALE norme applicabili, la « ri-qualificazione » della domanda, da intendere « non in senso meramente risarcitorio » (risultando « estranee finalità tipicamente risarcitorie, rientranti nel diverso paradigma della
responsabilità amministrativa, di competenza esclusiva della Procura erariale, istituzionalmente deputata alla verifica, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE inderogabili garanzie istruttorie previste per il presunto responsabile, dei presupposti specifici della predetta responsabilità ») ma quale azione dichiarativa relativa ad un rapporto fra i due soggetti, parametrato al carico affidato, da riscuotere e non riscosso (per presunta condotta negligente), in sostanza coincidente con i crediti non riscossi in suo nome , e dunque finalizzata all’accertamento contabile dei rapporti di « dare-avere », rientrante in quelle proponibile ex art.172, lett.d), c.g.c. (Corte dei Conti sentenza n. 39/2023 della Sez. II App; Corte dei Conti ; Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Campania, sentenze nn. sent. n. 445/2023, in controversia però tra un Comune e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, n. 665/2023 e 706/2023; nn. 47/2024 e 48/2024, nn. 79/2024 e 80/2024, nn. 171/2024 e 172/2024, nn. 215 e 217/2024; e diverse altre);
– la Corte dei Conti ha dunque ritenuto necessaria tale ri-qualificazione della domanda affinché essa fosse riconducibile al rapporto tra concessionario ed ente impositore e non fosse sovrapponibile a quella per danno erariale, di competenza esclusiva della Procura contabile, con la previa affermazione che l’azione proposta da RAGIONE_SOCIALE « non persegue un accertamento di merito sulla sussistenza o meno degli specifici elementi strutturali della responsabilità amministrativa (danno erariale, condotta antigiuridica, nesso eziologico, elemento soggettivo del dolo o della colpa grave) », cosicché viene in rilievo un’azione « sicuramente esperibile nelle forme del giudizio ad istanza di parte ex art. 172, lett. d, c.g.c. »; -risulta pertanto necessario rinviare la causa a RAGIONE_SOCIALE per la trattazione in pubblica udienza, occorrendo un ulteriore approfondimento in merito alla questione, posta nel presente ricorso con motivo di giurisdizione, circa la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti rispetto ad una azione risarcitoria come quella proposta dall’RAGIONE_SOCIALE;

P.Q.M.

La Corte rinvia la causa a RAGIONE_SOCIALE per la trattazione in pubblica udienza. Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 14 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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