Eccesso di potere giurisdizionale: i limiti del ricorso

Una società immobiliare ha impugnato una delibera regionale che bloccava l’edificabilità dei suoi terreni. Dopo la sconfitta al Consiglio di Stato, ha presentato ricorso in Cassazione lamentando un eccesso di potere giurisdizionale. Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso inammissibile, chiarendo che la critica all’interpretazione di un atto amministrativo da parte del giudice non costituisce un vizio di giurisdizione, ma un errore di giudizio non sindacabile in quella sede.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di Potere Giurisdizionale: Quando la Cassazione non può riesaminare le decisioni del Consiglio di Stato

L’ordinanza n. 17097/2024 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione offre un’importante lezione sui confini del sindacato giurisdizionale, in particolare riguardo al concetto di eccesso di potere giurisdizionale. La pronuncia chiarisce in modo netto quando una decisione del Consiglio di Stato può essere impugnata dinanzi alla Cassazione e quando, invece, la critica mossa al giudice amministrativo si traduce in un inammissibile tentativo di ottenere un terzo grado di giudizio nel merito. Analizziamo insieme i fatti, il percorso legale e le motivazioni di questa decisione.

I Fatti di Causa: Un Progetto Immobiliare Bloccato da Vincoli Urbanistici

Una società, proprietaria di un vasto appezzamento di terreno in un Comune laziale, si è vista bloccare le proprie iniziative di sviluppo immobiliare. I terreni, originariamente classificati come edificabili, erano stati interessati da una delibera della Giunta Regionale che approvava una variante al Piano Regolatore Generale (PRG). Tale delibera, pur confermando in parte le previsioni edificatorie, le subordinava a una condizione sospensiva: la completa realizzazione delle opere di difesa idraulica di un vicino fiume. Di fatto, l’edificabilità concreta veniva congelata a tempo indeterminato.

Ritenendo la delibera illegittima, la società ha avviato un contenzioso presso il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), chiedendone l’annullamento e il risarcimento dei danni. Il TAR ha respinto il ricorso. La società ha quindi impugnato la decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il quale, a sua volta, ha rigettato l’appello. La motivazione del Consiglio di Stato si è discostata dalle difese delle amministrazioni, interpretando la delibera regionale non come un’approvazione condizionata, ma come un vero e proprio diniego di approvazione per le previsioni urbanistiche contestate. A questo punto, la società ha tentato l’ultima via: il ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione.

La Decisione della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, hanno dichiarato il ricorso inammissibile. La Corte ha stabilito che le censure sollevate dalla società ricorrente non configuravano un reale vizio di giurisdizione, bensì una critica all’attività interpretativa e valutativa compiuta dal Consiglio di Stato, attività che rientra pienamente nelle sue funzioni e non può essere sindacata in sede di legittimità per motivi di giurisdizione.

Le motivazioni: i confini invalicabili del sindacato sulla giurisdizione

Il cuore della decisione risiede nella distinzione tra difetto di giurisdizione ed errore di giudizio (error in iudicando). La Cassazione ha ribadito un principio consolidato: il ricorso alle Sezioni Unite contro le sentenze del Consiglio di Stato è consentito solo per denunciare un vizio che attiene ai limiti esterni della giurisdizione speciale, non per contestare il modo in cui tale giurisdizione è stata esercitata.

Nel caso specifico, la ricorrente sosteneva che il Consiglio di Stato avesse commesso un eccesso di potere giurisdizionale perché, interpretando la delibera come un diniego anziché come un’approvazione condizionata, avrebbe ‘sostituito la propria volontà’ a quella della Pubblica Amministrazione. Secondo la Cassazione, questa non è una questione di giurisdizione. L’interpretazione degli atti amministrativi è il proprium, ovvero il compito essenziale e caratteristico, del giudice amministrativo. Contestare tale interpretazione, anche sostenendo che sia errata o immotivata, significa criticare il merito della decisione, non lo sconfinamento del potere del giudice.

In altre parole, il giudice amministrativo ha il potere di interpretare gli atti e i fatti. Se in questo processo commette un errore, si tratta di un errore di giudizio, che non può essere corretto dalla Cassazione. Il vizio di giurisdizione si verificherebbe solo in ipotesi estreme, ad esempio se il giudice si arrogasse poteri riservati al legislatore o esercitasse una discrezionalità puramente amministrativa (la cosiddetta ‘invasione’ o ‘sconfinamento’).

La Corte ha inoltre dichiarato inammissibile anche il motivo relativo alla presunta irregolare composizione del collegio giudicante del Consiglio di Stato, specificando che tali censure sono estranee al perimetro del sindacato sulla giurisdizione, salvo alterazioni strutturali dell’organo giudicante che qui non ricorrevano.

Le conclusioni: implicazioni pratiche della sentenza

Questa ordinanza rafforza un principio fondamentale per la stabilità del sistema giudiziario: la netta separazione delle competenze. Il ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione non può essere utilizzato come un’ulteriore istanza per rimettere in discussione il merito di una controversia già decisa dal giudice amministrativo. La pronuncia serve da monito: le critiche relative all’interpretazione delle norme, alla valutazione dei fatti o alla motivazione della sentenza del Consiglio di Stato non costituiscono eccesso di potere giurisdizionale e, pertanto, rendono il ricorso in Cassazione inammissibile. Questo garantisce la definitività delle decisioni amministrative e impedisce che il sindacato di legittimità si trasformi in una revisione a tutto campo delle sentenze emesse dai giudici speciali.

Quando è possibile ricorrere in Cassazione contro una sentenza del Consiglio di Stato per eccesso di potere giurisdizionale?
È possibile solo quando si denuncia una violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Ciò accade, ad esempio, quando il giudice amministrativo invade la sfera di competenza del legislatore o della pubblica amministrazione (sconfinamento) o quando nega la possibilità stessa di tutela giurisdizionale per una determinata situazione (arretramento). Non è possibile per contestare errori di giudizio.

L’errata interpretazione di un atto amministrativo da parte del Consiglio di Stato costituisce un eccesso di potere giurisdizionale?
No. Secondo l’ordinanza, l’attività di interpretazione degli atti amministrativi rientra nel nucleo essenziale delle funzioni del giudice amministrativo. Pertanto, una critica a come tale interpretazione è stata condotta, anche se ritenuta errata o carente di motivazione, attiene al merito della decisione e non a un vizio di giurisdizione sindacabile dalla Corte di Cassazione.

La presunta irregolarità nella composizione del collegio giudicante è un motivo di ricorso per difetto di giurisdizione?
Generalmente no. La Corte di Cassazione ha chiarito che la carenza di giurisdizione per vizi nella composizione dell’organo giudicante è ravvisabile solo in ipotesi di alterazioni strutturali così gravi da non permettere di identificare il collegio con quello previsto dalla legge (es. vizi di numero o qualità dei membri). Semplici irregolarità procedurali, come quelle denunciate nel caso di specie, non rientrano in questa categoria e non possono essere fatte valere come motivo di giurisdizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 17097 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 17097 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6225/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende -controricorrente- nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO. P_IVA) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

nonché contro

REGIONE LAZIO, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, nella sede RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALE , presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE

-intimato-

avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 7702/2022 depositata il 05/09/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE) con ricorso depositato in data 28 febbraio 2010 impugnava davanti al TAR del RAGIONE_SOCIALE la delibera n. 841 del 13 novembre 2009, con cui la Giunta RAGIONE_SOCIALEa Regione RAGIONE_SOCIALE aveva approvato la Variante Generale al PRG adottata dal Comune di Monterotondo, facendo proprie le considerazioni espresse dal RAGIONE_SOCIALE, ed era stata impedita la concreta edificabilità di zone già dichiarate edificabili fino a che non fossero state realizzate interamente le opere di RAGIONE_SOCIALE attive e passive del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
In punto di fatto, la ricorrente deduceva di essere proprietaria nel Comune di Monterotondo di un appezzamento di terreno rientrante:

in zona F3 del PRG approvato con DGRL n. 66/1976, con un indice fondiario di 3 mc/mq, con edificabilità condizionata alla preventiva approvazione di piani attuativi; l’area era stata assoggettata a due diversi strumenti di pianificazione attuativa approvati e convenzionati, che prevedevano la realizzazione di 300 alloggi su pilotis destinati a personale militare RAGIONE_SOCIALEo Stato e la realizzazione di un centro di stoccaggio interRAGIONE_SOCIALE con servizi privati;

in zona B del Piano di RAGIONE_SOCIALE -1° Stralcio Funzionale -P.S.1 ‘ Aree soggette a rischio di esondazione nel tratto del RAGIONE_SOCIALE compreso tra Orte e Castel Giubileo ‘ , approvato nel 1998 dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

2.1. Per effetto RAGIONE_SOCIALEa variante al PRG, di cui alle deliberazioni consiliari del Comune di Monterotondo n. 47 del 14-15 aprile 1999 e n. 126 del 21 dicembre 2000, la proprietà RAGIONE_SOCIALEa BF acquisiva la destinazione urbanistica F8, con decremento RAGIONE_SOCIALE‘indice fondiario a 1,5 mc/mc; su proposta RAGIONE_SOCIALEa BF, il Comune, convocata apposita Conferenza di servizi, adottava, con delibera del 21 aprile 2005, una variante del P.I.I. (Programma Integrato di Intervento) per la riqualificazione urbanistica e ambientale RAGIONE_SOCIALEa zona prevedendo la possibilità di due grandi strutture miste industriali/commerciali; la Regione esprimeva parere positivo (n. 23121/2009) sotto il profilo paesaggistico e urbanistico ‘ fermo restando il parere di eventuale competenza RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ‘.
2.2. L’RAGIONE_SOCIALE, nel parallelo procedimento di approvazione RAGIONE_SOCIALEa Variante Generale al PRG, esprimeva parere (n. 397/C del 10 febbraio 2009) con cui evidenziava la necessità, prima di dare corso alla variante, di ‘ definire il quadro di riferimento e sviluppo progettuale ed esecutivo RAGIONE_SOCIALEe opere per la messa in sicurezza RAGIONE_SOCIALEo Scalo ‘, riportandosi a quanto già espresso dal RAGIONE_SOCIALE.

2.3. La Regione RAGIONE_SOCIALE, con la delibera di Giunta n. 841/2009, faceva proprie le considerazioni del RAGIONE_SOCIALE e, con riferimento a Monterotondo Scalo, rappresentava di poter confermare solo ‘ le attuali previsioni del vigente PRG e RAGIONE_SOCIALEe sue parziali varianti già approvate, se sostenute da apposito parziale parere idraulico, nonché dei piani particolareggiati in corso di attuazione, e fatti salvi secondo le norme del P.S.1, con il conforto di precedenti pareri e nulla osta idraulici e per interventi che per la loro natura risultano già in sicurezza (asciutti per orografia) ovvero che non comportano incrementi rispetto a quanto già assentito ‘.
In punto di diritto, NOME deduceva che la suddetta delibera RAGIONE_SOCIALE aveva sottoposto l’area ad una condizione sospensiva che ne impediva l’edificabilità in concreto, pur trattandosi di zone già dichiarate edificabili.

Chiedeva, pertanto, l’annullamento RAGIONE_SOCIALEa delibera e il risarcimento dei danni.

Con motivi aggiunti, notificati in data 11 giugno 2019, BF deduceva l’avvenuta stipula , in data 2 ottobre 2017, di un contratto preliminare con la RAGIONE_SOCIALE (di seguito: RAGIONE_SOCIALE) di cessione di quote RAGIONE_SOCIALEa società, subordinato alla condizione sospensiva RAGIONE_SOCIALE‘ottenimento del titolo abilitativo per la realizzazione di un edificio a destinazione industriale.

5.1. La suddetta società aveva presentato progetto di variante al PRG del Comune di Monterotondo, il quale aveva dichiarato l’interesse pubblico al progetto, chiedendo alla Regione RAGIONE_SOCIALE la riperimetrazione del vincolo di esondazione nei territori di Monterotondo Scalo; convocata la Conferenza di servizi, l’RAGIONE_SOCIALE si esprimeva in senso favorevole con la prescrizione che venissero realizzate e collaudate, anteriormente al rilascio del certificato di agibilità del fabbricato, tutte le opere di RAGIONE_SOCIALE
idraulica ritenute indispensabili ai fini RAGIONE_SOCIALEa messa in sicurezza RAGIONE_SOCIALEa ‘M edia valle del RAGIONE_SOCIALE a salvaguardia RAGIONE_SOCIALEa città di Roma (I stralcio lotto 2) ‘ .

5.2. Il Comune di Monterotondo, in esito alla procedura, adottava determinazione motivata di conclusione positiva RAGIONE_SOCIALEa Conferenza di servizi sulla base RAGIONE_SOCIALEe posizioni prevalenti (n. 805 del 20 novembre 2018) ; l’efficacia RAGIONE_SOCIALEa determinazione era tuttavia subordinata alla realizzazione RAGIONE_SOCIALEe prescrizioni indicate dalle Amministrazioni partecipanti, sì da comportarne la sospensione RAGIONE_SOCIALE‘efficacia.

5.3. BF, rimasta estranea alla suddetta procedura, denunziava di aver preso conoscenza del provvedimento conclusivo solo per il tramite RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, che aveva espresso la volontà di recedere dal preliminare di cessione RAGIONE_SOCIALEe quote considerando l’investimento non più remunerativo.

5.4. Da ciò la richiesta, con i motivi aggiunti, di annullamento RAGIONE_SOCIALEa determinazione n. 805/2018 e degli atti connessi e di risarcimento dei danni.

Nella resistenza del Comune di Monterotondo, RAGIONE_SOCIALEa Regione RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE , il TAR rigettava il ricorso, dichiarando irricevibili i motivi aggiunti.

L’impugnazione di BF era rigettata dal Consiglio di Stato con la sentenza in epigrafe.

7.1. Il Consiglio di Stato, in particolare, riteneva che la deliberazione RAGIONE_SOCIALE n. 841/2009 integrasse non già una approvazione condizionata ma un diniego di approvazione « RAGIONE_SOCIALEe previsioni diverse da quelle ‘mera conferma RAGIONE_SOCIALEe vigenti’, essendo queste ‘le uniche realizzabili secondo le prescrizioni RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE nel parere del RAGIONE_SOCIALE tecnico del 4.2.2008 ‘ », da cui l’irrilevanza RAGIONE_SOCIALEa lamentata mancata acquisizione del parere RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE per il RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE
RAGIONE_SOCIALE, nonché del parere favorevole espresso dall’RAGIONE_SOCIALE, succeduta all’RAGIONE_SOCIALE sul P iano integrato di intervento presentato, trattandosi di piano mai approvato.

Riteneva, infine, che correttamente i motivi aggiunti fossero stati dichiarati irricevibili.

BF ricorre per cassazione con tre motivi, poi illustrato con memoria.

Resistono con autonomi controricorsi il Comune di Monterotondo, la Regione RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

Il Procuratore generale ha presentato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi l’inammissibilità del ricorso.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

Il primo motivo denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 1, e 362 cod. proc. civ., ‘ difetto di giurisdizione per violazione dei limiti esterni, con appropriazione di funzioni proprie RAGIONE_SOCIALEa PA ‘ ‘ contrasto tra la volontà espressa dalla Regione RAGIONE_SOCIALE nella DGR 841/09 e il contenuto sostanziale RAGIONE_SOCIALEa pronuncia gravata ‘; impugna, in particolare, i considerati in diritto nn. 8, 9, 11, 11.1, 14 e ‘ denuncia violazione degli articoli 112 c.p.c., 1, 2, 3 e 7 c.p.a. per contrasto con gli articoli 111, 103, 3, 24 Cost. nonché 47 RAGIONE_SOCIALEa Carta dei diritti fondamentali UE ‘.
1.1. I l Consiglio di Stato, nell’interpretare la delibera RAGIONE_SOCIALE impugnata, avrebbe fornito una soluzione che ‘ non corrisponde con nessuna RAGIONE_SOCIALEe linee difensive RAGIONE_SOCIALEe parti pubbliche convenute ‘ e ‘ contrasta con prepotenza con la stessa lettera del provvedimento amministrativo ‘ , finendo per sostituire ‘ il volere RAGIONE_SOCIALEa Regione RAGIONE_SOCIALE … con il proprio intendimento ‘ ‘ irrimediabilmente travalicando i limiti posti dall’ordinamento alla propria giurisdizione ‘.

Il secondo motivo denuncia ‘ difetto di giurisdizione per grave irregolarità nella composizione del collegio. Violazione artt. 1, 2, 3, 6 c.p.a., 3, 24, 111 Cost. ‘ posto che: 1) componeva il collegio giudicante la dott.ssa NOME, già relatrice in fase istruttoria in primo grado innanzi al TAR RAGIONE_SOCIALE; 2) poche settimane prima RAGIONE_SOCIALE‘udienza il presidente del collegio era stato sostituito (dottor COGNOME NOME in luogo RAGIONE_SOCIALEa dott.ssa COGNOME), in violazione dei criteri di sostituzione.

Il terzo motivo denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 1, e 362 cod. proc. civ., ‘ difetto di giurisdizione per violazione dei limiti interni con rifiuto di giustizia ‘, impugnando i ‘ considerati in diritto n. 10.5, 11.2, 11.3, 11.4, 11.5, 11.6, 11.7, 12, 12.1, 12.2, 12.3, 13, 14 per error iuris: violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 C.p.a, art. 5 PS1 di cui al DPCM 03/09/1998 in coord. con gli articoli 7 e 10 LU, nonché violazione RAGIONE_SOCIALEa l. 183/1989 e del Dlgs 152/2006 in riferimento agli articoli 42 97 Cost. nonché degli artt. 1372, 2043 c.c., 112 c.p.c., nonché art. 3, 7, 9, 14, 14 quater l. 241/90 per contrasto con 111, 103, 3, 24 Cost e art 47 Carta dei diritti fondamentali UE, nonché falsa interpretazione degli atti di causa, in particolare del contenuto precettivo del verbale del comitato tecnico RAGIONE_SOCIALE‘A utorità di RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE richiamato nel parere 397/C del 10/02/2009, nonché RAGIONE_SOCIALEa determina conclusiva RAGIONE_SOCIALEa conferenza RAGIONE_SOCIALE del 22/11/2018 e conseguente rifiuto di giurisdizione in relazione ai motivi di diritto sub d1, d2, d3, d4, d5, e d6, articolati nell’atto d’appello ‘.
3.1. Il Consiglio di Stato, nel ritenere che la delibera RAGIONE_SOCIALE n. 841/2009 non costituiva atto di approvazione condizionato ma diniego, avrebbe statuito in ‘ totale carenza di motivazione e totale assenza di analisi RAGIONE_SOCIALEe censure di appello ‘, realizzando un rifiuto di giurisdizione.

Preliminarmente occorre precisare che, nel presente giudizio, non si pone una questione, formale, di ‘doppia conforme’ quale limite alla proposizione del ricorso e RAGIONE_SOCIALEe censure in diritto.

4.1. La limitazione alla proponibilità del ricorso per cassazione, prevista originariamente dall’art. 348 ter , quinto comma, cod. proc. civ. (ed ora trasfusa nel quarto comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 per effetto RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, comma 27, d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149), riguarda esclusivamente il vizio ex art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., ossia di ‘ omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti ‘, nella specie non formulato, né comunque in sé proponibile in punto di giurisdizione.
4.2. Resta pertanto disattesa l’eccezione di inammissibilità del controricorrente Regione RAGIONE_SOCIALE, sollevata, peraltro, in relazione alle deduzioni sub lett. c1) del ricorso stesso.

Tuttavia, il ricorso è parimenti inammissibile.

5.1. Appare opportuno premettere che, secondo il consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione – che si verifica quando un giudice RAGIONE_SOCIALE affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento) -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i cd. limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione RAGIONE_SOCIALE, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze ‘abnormi’, ‘anomale’ ovvero di uno ‘stravolgimento’ radicale RAGIONE_SOCIALEe norme di riferimento (tra le altre, Sez. U, n. 8311/2019; Sez. U, n.
19675/2020; Sez. U, n. 15573/2021; Sez. U, n. 11549/2022; Sez. U, n. 14301/2022; da ultimo Sez. U, n. 23532/2023).

Ne deriva che tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in iudicando , i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità RAGIONE_SOCIALE‘esercizio del potere medesimo (tra le molte, successivamente alla sentenza n. 6 del 2018 RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale, v. Cass., Sez. U, n. 7926/2019, Cass., Sez. U, n. 8311/2019, Cass., Sez. U, n. 29082/2019, Cass., Sez. U, n. 7839/2020, Cass., Sez. U, n. 19175/2020, Cass., Sez. U, n. 18259/2021, Cass. Sez. U, n. 31311/2021, Cass. Sez. U, n. 19341/2022).
5.2. Quanto alla dedotta violazione di norme unionali o RAGIONE_SOCIALEa CEDU, invocate nel primo e terzo motivo (peraltro in carenza di specifica articolazione), va parimenti sottolineato che, secondo il recente ma consolidato orientamento di questa Corte, del tutto coerente con gli arresti RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia (sentenza 21 dicembre 2021, RAGIONE_SOCIALE , in C-427/20), la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione RAGIONE_SOCIALEe norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che l’interpretazione RAGIONE_SOCIALEe norme di diritto costituisce il proprium RAGIONE_SOCIALEa funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice RAGIONE_SOCIALE, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Sez. U, n. 32773/2018; Sez. U, 10087/2020; Sez. U, n. 19175/2020, Sez. U, n. 18882/2022).
In tale ambito si collocano i motivi primo e terzo, che, come emerge univocamente dalla stessa formulazione, mirano in realtà a censurare le modalità di esercizio RAGIONE_SOCIALEa funzione giurisdizionale e, anzi, a contestare sia l’attività di interpretazione RAGIONE_SOCIALEe norme , sia la valutazione degli atti operata dal giudice, attingendo le scelte ermeneutiche e processuali operate dal giudice, sicché resta estraneo al sindacato RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite la verifica sulla delimitazione interna RAGIONE_SOCIALE‘ambito di un plesso giurisdizionale dal medesimo concretamente operata, posto che un controllo siffatto involgerebbe un inammissibile sindacato sui limiti interni a quella stessa giurisdizione.
6.1. Ne deriva, in particolare, che esula dal sindacato di questa Corte l’attività di interpretazione degli atti amministrativi oggetto di impugnazione per come operata dal Consiglio di Stato, esegesi che risponde al proprium RAGIONE_SOCIALE‘attività giurisdizionale, nella specie mirata, in evidenza, solo ad accertare il contenuto RAGIONE_SOCIALE‘atto e non a sostituire la scelta effettuata dall’Amministrazione con autonome valutazioni di opportunità o convenienza.

Del pari, la censura basata sull’asserita assenza di motivazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza o la carente decisione sulle doglianze proposte in appello non può essere esaminata in questa sede in quanto non compresa nei limiti del sindacato RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione.

6.2. Il Consiglio di Stato, in ogni caso, ha adeguatamente esposto le ragioni RAGIONE_SOCIALEa decisione, che discendono dall’ articolato esame dei rapporti tra i diversi piani territoriali (Piano di RAGIONE_SOCIALE, PRG) e del dato letterale RAGIONE_SOCIALE‘atto impugnato, per cui l’approvazione riguardava solo le previsioni che erano ‘mera conferma RAGIONE_SOCIALEe vigenti’ poiché queste erano ‘le uniche realizzabili secondo le prescrizioni’, mentre l’approvazione RAGIONE_SOCIALEe ulteriori modifiche RAGIONE_SOCIALEo strumento generale del Comune di Monterotondo restav a rinviata successivamente ‘alla definizione e attivazione degli interventi per la messa in sicurezza’.
Parimenti inammissibile è il secondo motivo.

7.1. Il primo profilo (l’asserita partecipazione in sede istruttoria in primo grado di un componente del collegio) è, sotto un primo versante, inammissibile poiché quando « si contesti la eventuale partecipazione al collegio giudicante di un magistrato che avrebbe dovuto astenersi» la censura verte in tema di violazione di norme processuali «come tale esorbitante dai limiti del sindacato RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite, atteso che la carenza di giurisdizione in relazione all’illegittima composizione RAGIONE_SOCIALE‘organo giudicante, è ravvisabile solo nelle diverse ipotesi di alterazioni strutturali RAGIONE_SOCIALE‘organo medesimo, per vizi di numero o qualità dei suoi membri, che ne precludono l’identificazione con quello delineato dalla legge » (Sez. U, n. 8951 del 18/03/2022; Sez. U, n. 27173 del 15/09/2022; Sez. U, n. 36628 del 14/12/2022).
Inoltre, nella concreta vicenda, sotto un secondo versante, neppure era configurabile un dovere di astensione: l’asserita partecipazione in primo grado aveva riguardato solo la fase istruttoria e non il momento decisionale (v. Cass. n. 23520 del 18/11/2016, secondo cui « L’obbligo di astensione imposto dall’art. 51, n. 4, c.p.c., la cui violazione, ove oggetto di deduzione mediante rituale istanza di ricusazione, è causa di nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza, va circoscritto alla sola ipotesi in cui il giudice abbia partecipato alla decisione del merito RAGIONE_SOCIALEa controversia in un precedente grado di giudizio, e non può estendersi al caso in cui questi si sia limitato ad istruire la causa in primo grado senza deciderla, oppure abbia ivi reso una pronuncia relativa alle deduzioni probatorie, trovandosi, poi, a conoscerne in grado di appello, trattandosi di provvedimento tipicamente ordinatorio, privo, pertanto, di qualunque efficacia decisoria. »; v. anche Cass. n. 25487 del 21/09/2021; Cass. n. 32837 del 8/11/2022); a maggior ragione, dunque, la questione resta estranea alla giurisdizione.
7.2. Inammissibile è anche il secondo profilo in quanto:

la censura è meramente ipotetica e carente di specificità;

-la deduzione è articolata su un’eventuale violazione RAGIONE_SOCIALEe regole tabellari in ordine alla designazione del sostituto, sicché, in ogni caso, è inidonea a determinare un’alterazione qualitativa o quantitativa del collegio giudicante ovvero una totale carenza di legittimazione di uno o più dei suoi componenti o, anche, una assoluta inidoneità degli stessi e da comportare una non coincidenza RAGIONE_SOCIALE‘organo giurisdizionale con quello delineato dalla legge.

Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile.

Le spese, regolate per soccombenza, sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio, che liquida, in favore di ciascuno dei controricorrenti, in complessive € 6.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito quanto all’RAGIONE_SOCIALE e oltre -per ciascuna RAGIONE_SOCIALEe altre parti, Comune RAGIONE_SOCIALE Monterotondo e Regione RAGIONE_SOCIALE -a € 200,00 per esborsi, alle spese forfettarie nella misura del 15% e agli accessori di legge.
Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13 comma 1 -quater d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALEe ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 28/05/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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