Copertura finanziaria: contratto nullo senza impegno

Un contratto tra un professionista e un Comune per la progettazione di un’opera è stato dichiarato nullo a causa della mancata indicazione della copertura finanziaria nella delibera di incarico. La Corte di Cassazione ha confermato la decisione, specificando che la previsione di un finanziamento esterno non esonera l’ente pubblico dal registrare formalmente nel proprio bilancio l’impegno di spesa per la sua quota. La mancanza di questa formale copertura finanziaria rende l’atto nullo e il ricorso del professionista inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratto con la P.A.: senza copertura finanziaria l’ente non paga

Quando un professionista accetta un incarico da un ente pubblico, la prima verifica da fare è sulla delibera di affidamento. Un recente provvedimento della Corte di Cassazione ci ricorda una regola fondamentale: senza una corretta copertura finanziaria, il contratto è nullo e il professionista rischia di non essere pagato. L’ordinanza in esame chiarisce che neppure la prospettiva di un finanziamento esterno da parte di un altro ente, come una Regione, può sanare questo vizio.

I fatti di causa: un incarico professionale senza fondi certi

Il caso riguarda un professionista incaricato da un Comune per la progettazione di un’opera pubblica complessa. La delibera della Giunta municipale che affidava l’incarico prevedeva che la spesa sarebbe stata coperta quasi interamente (per il 95%) da un finanziamento regionale, mentre il Comune si sarebbe fatto carico solo del restante 5%. Tuttavia, il finanziamento regionale non è mai stato effettivamente erogato al Comune. Di conseguenza, il professionista, dopo aver svolto il suo lavoro, si è visto negare il pagamento del compenso e ha dovuto agire in giudizio.

Sia in primo grado che in appello, le corti hanno dato ragione al Comune, dichiarando la nullità della delibera e, di conseguenza, del contratto d’opera professionale. La ragione? La mancanza di una valida copertura finanziaria.

L’importanza della copertura finanziaria nei contratti pubblici

La normativa sulla contabilità pubblica (in particolare il R.D. n. 383/1934, applicabile all’epoca dei fatti) impone regole molto rigide. Qualsiasi delibera che comporti una spesa per l’ente deve indicare con precisione l’ammontare presunto dell’impegno, l’esercizio finanziario di riferimento e il capitolo di bilancio su cui graverà la spesa. Questo requisito non ammette deroghe.

Non sono sufficienti indicazioni generiche o il semplice richiamo a finanziamenti futuri e incerti, anche se provenienti da altri enti pubblici. L’ente che assume l’obbligazione deve formalizzare il proprio impegno nel proprio bilancio, garantendo così la disponibilità delle risorse. Questo serve a tutelare l’integrità delle finanze pubbliche e a evitare che le amministrazioni assumano obbligazioni che non sono in grado di onorare.

La decisione della Corte di Cassazione e la copertura finanziaria

Il professionista ha portato il caso davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo che la Corte d’Appello avesse errato nel non considerare che la spesa era quasi totalmente a carico della Regione. Secondo la sua tesi, le norme sulla copertura finanziaria del bilancio comunale non avrebbero dovuto applicarsi con lo stesso rigore.

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la linea dei precedenti gradi di giudizio. I giudici hanno ribadito che la giurisprudenza è consolidata su questo punto: un contratto d’opera professionale stipulato con un ente pubblico è nullo se la delibera di affidamento non contiene un formale e preciso impegno contabile. Anche se l’ente deve coprire solo una piccola parte della spesa (in questo caso il 5%), quella parte deve essere regolarmente iscritta a bilancio.

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che la clausola che subordina il pagamento all’ottenimento di un finanziamento esterno non sana la nullità. Le norme sulla contabilità pubblica sono inderogabili e non possono essere eluse tramite accordi contrattuali. L’assenza della copertura finanziaria comporta che il rapporto obbligatorio non sia riferibile all’ente pubblico, ma si instauri direttamente tra il professionista e l’amministratore o il funzionario che ha assunto l’impegno in violazione delle regole. In sostanza, è il funzionario, e non l’ente, a rispondere personalmente dell’obbligazione.

Inoltre, la Corte ha respinto anche il motivo relativo al presunto vizio di costituzione del giudice di primo grado, ritenendolo infondato e conforme alla giurisprudenza consolidata sull’impiego dei giudici onorari.

Le conclusioni

La decisione offre una lezione importante per tutti i professionisti che lavorano con la Pubblica Amministrazione. È essenziale esercitare la massima diligenza e verificare scrupolosamente la validità della delibera di incarico. In particolare, bisogna accertarsi che contenga una chiara e specifica indicazione della copertura finanziaria, con riferimento al capitolo di bilancio. In assenza di questo requisito fondamentale, si corre il serio rischio di aver lavorato invano, poiché il contratto sarà considerato nullo e l’ente non sarà tenuto a pagare. L’unica, e spesso difficile, via percorribile potrebbe essere quella di un’azione personale contro il funzionario responsabile.

Un contratto con un ente pubblico è valido se il pagamento dipende da un finanziamento esterno?
No, non è sufficiente. La Corte di Cassazione ha chiarito che anche se il pagamento è subordinato all’ottenimento di un finanziamento da parte di un altro ente (es. una Regione), la delibera dell’ente che affida l’incarico deve comunque contenere un impegno di spesa formale sul proprio bilancio, anche solo per la quota a suo carico. La mancanza di questo requisito rende il contratto nullo.

Cosa succede se una delibera comunale che affida un incarico non ha una corretta copertura finanziaria?
La delibera è nulla. Di conseguenza, anche il contratto d’opera professionale che si basa su di essa è nullo. Questo significa che l’obbligazione non sorge in capo all’ente pubblico, il quale non è tenuto a pagare il compenso al professionista.

Chi paga il professionista se il contratto con il Comune è nullo per mancanza di copertura finanziaria?
Secondo la legge e la giurisprudenza consolidata, il rapporto obbligatorio si instaura direttamente tra il professionista e l’amministratore o il funzionario pubblico che ha assunto l’impegno violando le norme contabili. Pertanto, il professionista dovrebbe agire legalmente contro la persona fisica del funzionario per ottenere il pagamento, e non contro l’ente pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 12863 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 12863 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1337/2019 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elett.te domiciliato in INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE, che lo rappresenta e difende per procura in calce al ricorso,

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) per procura in calce al controricorso,

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di CATANIA n.2102/2017 depositata il 15.11.2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7.5.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

8) Col primo motivo il ricorrente lamenta, verosimilmente in relazione all’art. 360 comma primo n. 4) c.p.c., la violazione dell’art. 112 c.p.c. e la violazione ed errata applicazione degli articoli 284 e 288 del R.D. n.383/1934 in relazione all’art. 299 comma primo dello stesso decreto.

Si duole il COGNOME che la Corte d’Appello avrebbe rigettato il suo motivo d’impugnazione inerente alla nullità della delibera di incarico professionale per mancanza di copertura finanziaria, motivando solo in relazione all’art. 284 del R.D. n. 383/1934, ed omettendo invece di pronunciarsi sulla lamentata violazione dell’art. 299 comma 1° del R.D. n. 383/1934, secondo il quale il Comune di Noto non avrebbe potuto accedere al finanziamento regionale della discarica se non avesse prima adottato una delibera per la progettazione di tale opera.
Col secondo motivo il ricorrente lamenta, verosimilmente ex art. 360 comma primo n. 3) c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli articoli 284 e 288 del R.D. n. 383/1934 in relazione all’art. 299 comma primo dello stesso decreto, sostenendo che la copertura della delibera della Giunta municipale del Comune di Noto n. 916 del 21.1.1986 non era affidata al bilancio comunale, ma ad un finanziamento regionale ai sensi dell’art. 299 comma primo del R.D. n. 383/1934, e non poteva quindi essere dichiarata nulla per violazione dell’art. 284 del R.D. n. 383/1934, in quanto non importava alcuna spesa a carico del Comune di Noto, che avrebbe dovuto sostenere solo il 5% della spesa dell’opera, poi oggetto della delibera della Giunta municipale n. 115 del 25.8.1989, mentre il 95% doveva essere a carico della Regione Sicilia, che aveva poi effettivamente finanziato l’opera, anche se il Comune di Noto non era riuscito ad ottenere l’erogazione del finanziamento ed era rimasto colpevolmente inerte nel recupero dello stesso.
I primi due motivi, inerenti entrambi alla ritenuta nullità della delibera di incarico professionale, possono essere esaminati congiuntamente e sono inammissibili ex art. 360 bis n. 1) c.p.c., in quanto la sentenza impugnata, pronunciatasi in relazione alla normativa in vigore all’epoca della delibera della Giunta municipale di incarico professionale del 21.11.1986 (artt. 284 e 288 e 327 del R.D. n.383/1934, ai quali é poi subentrato senza significative variazioni sull’indicazione della copertura finanziaria e sull’impegno di bilancio l’art. 23 comma 4° del D.L. n. 66/1989, convertito con modificazioni nella L.n.144/1989) ha deciso la questione di diritto in modo conforme alla giurisprudenza della Suprema Corte richiamata (
Non é vero, inoltre, che l’impugnata sentenza abbia omesso di pronunciarsi sulla lamentata violazione dell’art. 299 comma primo del R.D. n. 383/1934, avendo ampiamente spiegato (vedi fine pagina 5 ed inizio pagina 6) che anche per le deliberazioni che potevano comportare un impegno di spesa, come una delibera di incarico professionale (la cui spesa, peraltro, per ammissione dello stesso ricorrente, doveva essere coperta almeno per il 5% dallo stesso Comune di Noto e per il residuo 95% da un finanziamento regionale mai effettivamente corrisposto al Comune di Noto dalla Regione Sicilia), era previsto dall’art. 327 comma 3 del R.D. n.383/1934 allora vigente, che fosse precisato l’ammontare presunto di tali impegni, nonché l’esercizio finanziario e l’articolo di bilancio d’imputazione con obbligo di comunicazione agli uffici della ragioneria, per cui non erano sufficienti indicazioni generiche ed approssimative sulla copertura finanziaria della delibera mediante richiamo a futuri finanziamenti, di incerto ammontare, che un altro ente pubblico avrebbe eventualmente erogato.
Ad ulteriore conferma di tale orientamento la Suprema Corte (vedi Cass. 3.9.2018 n. 21551) ha stabilito in un’ipotesi del tutto analoga a quella in esame, in cui era applicabile l’art. 23 comma 4° del D.L. n. 66/1989 convertito con modificazioni nella L.n.144/1989, che ‘ Non si sottrae alla richiamata disciplina il contratto d’opera professionale con il quale un ente pubblico

territoriale abbia affidato la progettazione di un’opera pubblica, subordinando con apposita clausola il pagamento del compenso al professionista alla concessione di un finanziamento per la realizzazione dell’opera da progettarsi. In particolare la previsione della clausola c.d. di copertura finanziaria non consente di rinviare all’ottenimento del finanziamento l’osservanza delle modalità procedimentali, inderogabilmente dettate dalla norma citata, con la conseguenza che, in difetto, il rapporto obbligatorio non è riferibile all’ente, intercorrendo, ai fini della controprestazione, tra il privato e l’amministratore o funzionario che abbia assunto l’impegno’ .
11) Col terzo motivo il ricorrente lamenta, verosimilmente in relazione all’art. 360 comma primo n. 4) c.p.c., la violazione dell’art. 43 bis del R.D. 30.1.1941 n. 12 in relazione all’art. 158 c.p.c..

Il ricorrente torna a dolersi dell’asserita nullità della sentenza di primo grado per vizio di costituzione del giudice, perché emessa da un Giudice Onorario in violazione dell’art. 43 bis del R.D. 30.1.1941 n. 12, ancorché nella specie non vi fosse un impedimento, o una mancanza di giudici ordinari presso la sezione distaccata di Avola del Tribunale di Siracusa, e non vi fosse una situazione eccezionale di sproporzione fra l’organico di tale ufficio e la domanda di giustizia (richiamando sul punto la terminologia di Cass. 9.11.2016 n.22845), in quanto presso quella sezione il giudice togato non era assente, né impedito, sicché il Giudice Onorario non avrebbe potuto tenere udienza, né decidere la causa.
Lamenta il ricorrente che la Corte d’Appello abbia escluso la nullità della sentenza di primo grado, in quanto la causa decisa dal Giudice Onorario non rientrava tra quelle possessorie, o cautelari, per le quali vi era un espresso divieto di ricorrere ai giudici onorari, omettendo però di pronunciarsi sulla doglianza che investiva la circostanza che il Giudice Onorario avesse pronunciato la sentenza

nonostante la compresenza presso la sezione distaccata di Avola di un giudice togato.

Aggiunge, infine, il ricorrente, che presso la sezione distaccata di Avola il Giudice Onorario aveva un proprio ruolo autonomo, sul quale trattava le cause dall’inizio alla fine, e non per impedimento del giudice togato, in contrasto con l’art. 102 della Costituzione, secondo il quale l’amministrazione della giustizia é amministrata da magistrati ordinari.

Anche il terzo motivo é inammissibile ex art. 360 bis n. 1) c.p.c., in quanto la sentenza impugnata, ha deciso la questione di diritto in modo conforme alla giurisprudenza della Suprema Corte richiamata (Cass. sez. un. 19.5.2008 n.12644 e Cass. 9.11.2016 n. 22845),

Il motivo é inammissibile, in quanto per giurisprudenza consolidata della Suprema Corte (vedi Cass. n. 22541/2006) ” in tema di spese processuali e con riferimento al testo dell’art. 92 c.p.c., nella sua versione anteriore alla sua sostituzione intervenuta per effetto della L. 28 dicembre 2005, n. 263, art. 2, comma 1, lett. a), (e succ. modif. ed integr.), la valutazione dell’opportunità della compensazione totale o parziale delle stesse rientra nei poteri discrezionali del giudice di merito, senza che sia richiesta una specifica motivazione al riguardo. Pertanto, la relativa statuizione, quale espressione di un potere discrezionale attribuito dalla legge, è incensurabile in sede di legittimità, salvo che non risulti violato il principio secondo cui le spese non possono essere poste a carico della parte totalmente vittoriosa ovvero che la decisione del giudice di merito sulla sussistenza dei giusti motivi ai sensi del citato art.
92 c.p.c., sia accompagnata dall’indicazione di ragioni palesemente illogiche e tali da inficiare, per la loro inconsistenza od la evidente erroneità, lo stesso processo formativo della volontà decisionale espressa sul punto “.

Ed ancora la Suprema Corte (Cass. 28.12.2023 n. 36331; Cass. 26.11.2010 n. 26912; Cass. n. 14459/2021; Cass. n. 30592/2017; Cass. n.2149/2014) ha stabilito che ” La valutazione delle proporzioni della soccombenza reciproca e la determinazione delle quote in cui le spese processuali debbono ripartirsi o compensarsi tra le parti, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., comma 2, rientrano nel potere discrezionale del giudice di merito, che resta sottratto al sindacato di legittimità, non essendo egli tenuto a rispettare un’esatta proporzionalità fra la domanda accolta e la misura delle spese poste a carico del soccombente “.
In sostanza, in tema di spese processuali, il sindacato della Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, è limitato ad accertare che non risulti violato il principio secondo il quale le stesse non possono essere poste a carico della parte totalmente vittoriosa, per cui vi esula, rientrando nel potere discrezionale del giudice di merito, la valutazione dell’opportunità di compensarle in tutto o in parte, sia nell’ipotesi di soccombenza reciproca che in quella di concorso di altri giusti motivi (Cass. n.10685/2019; Cass. 24502/2017; Cass. 8421/2017).
Nella specie l’impugnata sentenza ha ritenuto di addivenire alla compensazione per ¼ delle spese processuali per giusti motivi, valutando unitariamente le spese del procedimento di sequestro conservativo in corso di causa e del giudizio di merito, sfociati in un’unica pronuncia, tenendo conto della prevalente soccombenza dell’ing. COGNOME, e mentre ha esercitato il suo potere discrezionale non sindacabile nel decidere di compensare le spese processuali per ¼, adducendo una motivazione plausibile a supporto di tale decisione, non può ritenersi che sia stato violato il
principio che la parte totalmente vittoriosa non può essere condannata alle spese processuali, giacché le spese del giudizio di appello e quelle del processo cautelare in corso di causa non sono state liquidate separatamente, e solo in virtù di tale conglobamento il COGNOME ha potuto beneficiare della parziale compensazione delle spese, giacché altrimenti nel giudizio di merito sarebbe risultato totalmente soccombente, per cui la Corte d’Appello anziché ricorrere a due liquidazioni separate con applicazione rigida per ciascuna di esse del principio della soccombenza, ha preferito compiere una valutazione unica delle spese tenendo conto dei diversi esiti della procedura cautelare e di quella di merito e dell’esistenza di giusti motivi di compensazione.
Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e vanno poste a carico del ricorrente.

Visto l’art. 13, comma 1 -quater del D.P.R. 30 maggio 2002, n.115 va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato se dovuto.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione dichiara inammissibile il ricorso e condanna COGNOME NOME al pagamento in favore del Comune di Noto delle spese processuali del giudizio di legittimità, liquidate in € 200,00 per spese ed € 7.500,00 per compensi, oltre IVA, CA e rimborso spese generali del 15%. Visto l’art. 13 comma 1 -quater del D.P.R. 30.5.2002 n. 115 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato se dovuto.
sì deciso nella camera di consiglio del 7.5.2024

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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