Rimborsabilità degli oneri di difesa legale del dipendente pubblico

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di BERGAMO
Sezione Lavoro 

Il Tribunale, nella persona del Giudice del lavoro ha pronunciato la seguente

SENTENZA n. 256/2019 pubblicata il 11/04/2019

nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. /2018 promossa da:

XXX (C.F.)  YYY (C.F.)

entrambi  con il patrocinio dell’avv., elettivamente domiciliati presso il suo studio in

RICORRENTE

contro

COMUNE DI ZZZ (C.F.),in persona del sindaco pro tempore,  con il patrocinio dell’avv., elettivamente domiciliato presso l’avv. in

CONVENUTO

Svolgimento del processo
Con ricorso depositato il 22 marzo 2018, XXX ha convenuto in giudizio il Comune di ZZZ per vedere riconosciuto il proprio diritto a conseguire il rimborso delle spese legali sostenute nell’ambito di un procedimento penale nel quale si era trovato coinvolto in ragione dello svolgimento di fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio nella sua qualità di assistente scelto di polizia locale.

Con separato ricorso, anch’esso depositato il 22 marzo 2018, YYY ha convenuto in giudizio il medesimo Comune chiedendo l’accoglimento delle medesime conclusioni rassegnate da XXX e specificando di essersi anch’egli trovato coinvolto in un procedimento penale a seguito dello svolgimento della sua attività di servizio e all’adempimento del compiti d’ufficio nella sua qualità di assistente di polizia locale.

Con i suddetti ricorsi, i ricorrenti hanno esposto di essersi appunto trovati coinvolti in un

procedimento penale per i fatti accaduti il 14.10.2017, allorché – nell’espletamento del servizio di pattuglia – avevano richiesto l’esibizione dei documenti ad una persona che, soffermandosi nel mezzo di una carreggiata aperta al traffico veicolare, impugnava il proprio cellulare attivo in modalità “ripresa-video” e lo teneva all’altezza del volto degli agenti e, invitata a chiarire cosa stesse facendo, spontaneamente mostrava il proprio cellulare per far appurare ad essi agenti che non era stata effettuata alcuna ripresa che li riguardasse.

Hanno evidenziato che, in ragione della stranezza della condotta del soggetto identificato quale ***, al rientro del servizio di pattuglia avevano redatto specifico rapporto, tanto più che nel rientrare al comando avevano incontrato il suddetto *** dolersi con la loro collega *** del fatto che essi gli avrebbero sequestrato lo stesso telefono cellulare che egli teneva in mano nell’esporre le proprie ragioni alla *** stessa.

Hanno sottolineato che, in seguito alla denuncia sporta da ***, la competente Procura aveva aperto un procedimento penale al quale essi hanno partecipato con l’assistenza di un difensore e che, in ragione di ciò, avevano tempestivamente richiesto già in data 23.11.2017 all’amministrazione comunale convenuta di provvedere a coprire le spese legali, salvo ricevere un espresso diniego in tal senso in data 29.11.2017.

Hanno stigmatizzato la decisione datoriale invocando l’applicabilità nella fattispecie dell’art. 28 c.c.n.l. autonomie locali, ponendo in luce di aver agito nell’adempimento dei loro doveri d’ufficio e negando di aver posto in essere una mera iniziativa personale, per come invece ritenuto dall’ente datoriale.

Costituitosi in giudizio, il Comune di ZZZ ha contestato le ragioni di doglianza formulate dai ricorrenti e – previa riunione – ha chiesto il rigetto dei ricorsi perché infondati in fatto e in diritto. Ha rilevato il comune convenuto che la condotta tenuta concretamente dagli agenti municipali esulava dallo svolgimento dell’incarico di servizio e doveva essere qualificata come mera iniziativa personale, dal momento che  (secondo le informazioni raccolte) gli agenti ricorrenti si erano di loro iniziativa premurati di verificare di non essere stati ripresi o fotoritratti con il cellulare da ***, laddove la normativa di riferimento preclude non la ripresa ma solo la divulgazione delle immagini degli agenti in servizio. Ha evidenziato in ogni caso come l’analisi del contenuto del cellulare di *** fosse stata effettuata dagli agenti non per espressa autorizzazione di quest’ultimo bensì con acquisizione di imperio e senza nemmeno la redazione di un verbale di acquisizione.

Disposta la riunione dei fascicoli R.G. n. /2018 e /2018 per connessione oggettiva (riguardando gli stessi la medesima pretesa di rimborso avanzata da ciascun agente per la quota di propria spettanza e i medesimi fatti da cui era scaturito il procedimento penale che aveva visto coinvolti i ricorrenti ed aveva reso necessario per essi una difesa tecnica), la causa è stata istruita con l’assunzione della prova testimoniale dedotta dalle parti e, all’odierna udienza, all’esito della camera di consiglio – assenti le parti – è stata decisa ai sensi dell’art. 429 c.p.c. con lettura del dispositivo e delle contestuali motivazioni.

Motivi della decisione
I ricorsi riuniti non sono fondati e devono pertanto essere integralmente rigettati.

La giurisprudenza di legittimità ha sapientemente delineato i principi di cui fare applicazione in tema di rimborsabilità degli oneri di difesa legale del dipendente di un organo pubblico per fatti concernenti il servizio: seguendo il compiuto excursus della recente Cass. civ. 25976/2017 (richiamata anche ai fini dell’art. 118 disp. att. c.p.c. come autorevole precedente conforme), l’obbligo delle amministrazioni pubbliche di farsi carico delle spese necessarie per assicurare la difesa legale al dipendente, pur se espressione della regola civilistica generale di cui all’art. 1720, comma 2, c.c., non è incondizionato e non sorge per il solo fatto che il procedimento di responsabilità riguardi attività poste in essere nell’adempimento di compiti di ufficio. Infatti il legislatore e le parti collettive, nel porre a carico dell’erario una spesa aggiuntiva, hanno dovuto contemperare le esigenze economiche dei dipendenti coinvolti, per ragioni di servizio, in un procedimento penale con quelle di limitazione degli oneri posti a carico dell’amministrazione. A tal proposito la suprema Corte sottolinea che la necessità di realizzare un giusto equilibrio fra detti opposti interessi ha ispirato le diverse discipline dettate per ciascun tipo di rapporto e di giudizio (art. 67 D.P.R. n. 268 del 1987 per i dipendenti degli enti locali; art. 18 del D.L. n. 67 del 1997 applicabile ai dipendenti statali; art. 3 del D.L. n. 543 del 1996 in tema di giudizi di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti; le diverse previsioni dei contratti collettivi del personale pubblico contrattualizzato dettate per ciascun comparto), sicché, in ragione della specificità e della diversità delle normative, si deve escludere che nel settore del lavoro pubblico costituisca principio generale il diritto incondizionato ed assoluto al rimborso delle spese legali (cfr. Cass. 13.3.2009 n. 6227). Non è, infatti, sufficiente che il dipendente sia stato sottoposto a procedimento per fatti commessi nell’esercizio delle sue funzioni e sia stata accertata l’assenza di responsabilità, dovendo essere di volta in volta verificata anche la ricorrenza delle ulteriori condizioni alle quali è stato subordinato dal legislatore o dalle parti collettive il diritto all’assistenza legale o al rimborso delle spese sostenute (cfr. Cass., SS.UU. sentenza n. 13861 del 6.7.2015; Cass., sentenza n. 18946 del 27.9.2016; Cass. Sentenza n.16396 del 4.7.2017).

Tanto premesso, deve rilevarsi che a livello normativo l’art. 28 del c.c.n.l. del 14.9.2000 per i dipendenti del comparto delle regioni e delle autonomie locali, applicabile alla fattispecie ratione temporis ex art. 69 del D.Lgs. 165/2001, nel ricalcare la disciplina già dettata dall’art. 67 del D.P.R. 268/1987, prevede che “l’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento, facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento. In caso di sentenza di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o colpa grave, l’ente ripeterà dal dipendente tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni stato e grado del giudizio”.

Tale disposizione appare chiaramente strutturata nel senso che l’obbligo datoriale ha ad oggetto non già il rimborso al dipendente dell’onorario corrisposto ad un difensore di sua fiducia, ma l’assunzione diretta degli oneri di difesa fin dall’inizio del procedimento, con la nomina di un difensore di comune gradimento (cfr. Cass., SS.UU., 13.3.2009 n. 6227); tale obbligo poi resta subordinato all’esistenza di ulteriori condizioni perché l’assunzione diretta della difesa del dipendente è imposta all’ente locale solo nei casi in cui, non essendo ipotizzabile un conflitto di interessi, attraverso la difesa del dipendente incolpato il datore di lavoro pubblico agisca anche “a tutela dei propri diritti ed interessi” (cfr. Cass. civ. 25976/17; in senso conforme Cass., sez. lav., 10.3.2011, n.5718).

Secondo il più recente orientamento giurisprudenziale, dunque, costituisce jusreceptum, nell’interpretazione dell’istituto in rassegna, che suo presupposto operativo sia l’insussistenza valutabile ex ante di un genetico e originario conflitto di interessi (cfr. da ultimo Cass. 18256/18), e come, anche a detta della giurisprudenza amministrativa, l’onere della scelta di un legale di “comune gradimento” non riscontri altro che l’intima ratio della norma pattizia: se il dipendente vuole che la p.a. lo tenga indenne dalle spese sostenute per ragioni di servizio, è logico che il legale chiamato a tutelare tali interessi (non riducibili all’esclusiva sfera soggettiva del dipendente ma coinvolgenti anche quelli dell’ente di appartenenza) vada preventivamente scelto in via concorde tra le parti (così da Tar R.C., sez. I , 9.3.2016 , n. 272; in senso conforme C.d.S., sez. V, 12.2.2007, n.552 secondo cui l’art. 67 D.P.R. 268/1987 rimette alla valutazione discrezionale ex ante dell’ente locale, con specifico riferimento all’assenza di conflitto di interessi, la scelta di far assistere il dipendente da un legale di comune gradimento, essendo necessario così ai fini del rimborso delle inerenti spese che l’ente sia fin dall’inizi, partecipe delle decisioni inerenti al patrocinio; di talché è infondata la pretesa del dipendente comunale di ottenere il rimborso delle spese del patrocinio legale a seguito di una scelta del tutto autonoma e personale nella nomina del proprio difensore).

Osserva poi questo Giudice come la stessa configurazione testuale della norma (art. 67 D.P.R. n. 268 del 1987, cit.) trasfusa nell’art. 28 c.c.n.l. di comparto escluda l’automatismo di un accollo delle spese legali in siffatte ipotesi, militando per un previo coinvolgimento dell’ente e comunque per una chiara predefinizione delle linee difensive anche in vista delle opportune determinazioni economiche della p.a., e dei riscontri del caso sulla congruità delle tariffe sopportabili (in termini ad es. di capienza contabile/finanziaria e di coerente sostenibilità della spesa pubblica).

Ed invero già sul piano letterale (integrante come noto un primario criterio ermeneutico) ancor prima che teleologico la norma riferendosi al “far assistere” il dipendente “da un legale di comune gradimento”, e “sin dall’apertura del procedimento”, denota anche a livello cronologico come l’ente pubblico giochi nella difesa del dipendente un ruolo propulsivo, da ritenersi quindi necessariamente consapevole e “partecipativo”, dovendo così serbare contezza dei termini/contenuti dell’espletanda difesa tecnica: requisiti, questi, che non appaiono assicurabili se non in presenza di un’effettiva condivisione, fra ente datore e dipendente, della strategia difensiva e di un’apposita informativa in tale ottica da parte dell’assistito.

Nulla di tutto ciò è dato ravvisare in specie, essendo invece pacifico che i ricorrenti, sebbene non siano stati nemmeno rinviati a giudizio (circostanza in sé non sufficiente ai fini del rimborso), si siano attivati presso il loro datore non al fine di valutare l’opportunità di reperire un legale di comune gradimento, ma solo – per quanto di rilievo nella presente fattispecie – per richiedere il rimborso delle spese sostenute per lo svolgimento del mandato difensivo da parte del legale da loro già nominato (cfr. doc. 7 e 8 fasc. ric.).

Nella stessa prospettiva, è evidente come un ente locale, destinatario di un ruolo “pro-attivo” e consapevole nell’assunzione dell’assistenza legale (“facendo assistere”) debba poter esplicare le opportune previsioni di spesa o sviluppare i criteri di definizione della stessa in modo da garantire una spesa sostenibile, vertendosi pur sempre di finanze pubbliche intuitivamente soggette a preventive verifiche di compatibilità col bilancio, e di “capienza” economico-patrimoniale.

Né in specie risulta che ex ante o ex post l’amministrazione abbia avuto modo di fissare determinati parametri di spesa o di definire (ad es. entro una certa soglia di congruità) le tariffe fronteggiabili, fermo restando che difettava, dall’inizio, il requisito del “preventivo” gradimento sull’assumibilità di una difesa tecnica in favore dei dipendenti (cfr. in tal senso Cass. 25976/17 cit., secondo cui in mancanza della previa comunicazione non è configurabile in capo all’amministrazione l’obbligo di farsi carico delle spese di difesa sostenute dal proprio dipendente che abbia unilateralmente provveduto alla scelta e alla nomina del legale di fiducia. Parimenti detto obbligo non sussiste nei casi in cui il lavoratore, dopo avere provveduto alla nomina, si limiti – come effettuato nel caso di specie – a comunicare la propria intenzione di avvalersi del rimborso delle spese legali sostenute, e ciò proprio perché la disposizione pone a carico dell’amministrazione le spese in caso di scelta di un legale “di comune gradimento” e ciò in considerazione del fatto che il difensore nel processo dovrà farsi carico della necessaria tutela non del solo dipendente ma anche degli interessi dell’ente).

Sotto altro profilo, deve rilevare il giudicante anche come nella fattispecie in esame la nomina di legale di “comune gradimento” non sarebbe stata neppure astrattamente configurabile, atteso che il comune convenuto – riscontrando sin da subito la richiesta di rimborso formulata dai ricorrenti – ha ritenuto ex ante la sussistenza di un ipotetico conflitto di interesse, rilevando come la specifica condotta tenuta dagli agenti dovesse essere qualificata come una iniziativa personale e con ciò manifestando la scelta di non condividere le modalità di avvenuta acquisizione temporanea del telefono cellulare di *** e l’omessa trasfusione di detto fatto in uno specifico verbale, ritenendo inoltre che la condotta tenuta dagli agenti (seppure astrattamente non penalmente rilevante, per come confermato ex post dalla disposta archiviazione della notizia di reato) si era estrinsecata in “comportamenti che rasentano la fattispecie dell’abuso d’ufficio e/o della violenza privata, mettendo a repentaglio, questo sì, l’onorabilità personale e del comando a cui tutti apparteniamo” e con ciò  di fatto rappresentando già in data 20.10.2017 la sussistenza di un conflitto di interessi ostativo alla possibilità dell’assunzione di una (allora solo eventuale) comune difesa (cfr. doc. 4 fasc. conv. – richiamo a firma del comandante del Corpo di polizia locale).

Con segnato riferimento al profilo della ravvisabilità, da parte del comune convenuto, di un potenziale conflitto di interessi – poi – rileva il giudicante che le risultanze dell’istruttoria testimoniale non avvalorano affatto la tesi attorea della piena legittimità della condotta tenuta dagli agenti, poiché le stesse danno atto solamente del fatto che *** lamentò con l’assistente di polizia locale *** l’avvenuto sequestro del telefono cellulare che lo *** stesso teneva in mano mentre esponeva le proprie doglianze (cfr. verbale di udienza del 25.9.2018), ma non descrivono (né possono descrivere) la condotta tenuta dagli agenti al momento del controllo effettuato sul medesimo cittadino e non sono idonee dunque a sconfessare l’esistenza di quell’astratto conflitto di interessi che il convenuto ritenne configurabile quando – nell’immediatezza dei fatti – fece gli opportuni accertamenti sulla condotta tenuta dagli agenti e a questi rimproverò l’illegittimità della richiesta di visualizzare il contenuto di foto e video conservato nel telefono cellulare, anche se a detta richiesta il cittadino aveva spontaneamente adempiuto. Né la circostanza che il sequestro evidentemente non si era configurato, dal momento che il cittadino che se ne doleva teneva in mano proprio il telefono, risulta dirimente, atteso che al cittadino non può essere rimproverato l’utilizzo di termini improprie e giuridicamente non corrette per la qualificazione della condotta degli agenti.

A tale proposito, invece, rileva il giudicante che – sulla base della documentazione versata in atti da tutte le parti e tenuto conto che non si rinviene nell’ordinamento una norma che precluda la possibilità di riprendere e fotografare anche pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni, fatti salvi i divieti espressamente adottati dalle autorità competenti – non risulta evincibile in alcuna maniera quale sia stata la specifica ragione di richiesta di informazioni circa il contenuto di foto e filmati effettuati da ***, dal momento che gli stessi agenti nella stesura della nota di servizio del 14.10.2017 hanno rappresentato la convinzione di essere oggetto delle riprese video o fotografiche effettuate dal cittadino, laddove l’ordinamento vieta solo la divulgazione di siffatte immagini (cfr. ancora doc. 4 fasc. conv.).

In considerazione di quanto esposto e senza necessità di valorizzare le ulteriori risultanze dell’istruttoria testimonial, non appare configurabile la pretesa operatività della previsione dell’art. 28 c.c.n.l. autonomie locali nei confronti dei ricorrenti, a nulla rilevando che il comune convenuto non formulò alcuna espressione di dissenso circa l’individuazione del difensore operata dagli agenti nell’ambito del procedimento penale, proprio perché la disposizione in esame non richiede un comportamento acquiescente, ma un esplicito consenso rilasciato per un difensore di “comune gradimento” solo allorché l’ente locale non ritenga sussistente un conflitto di interessi; e la valutazione circa la sussistenza del conflitto di interessi deve essere effettuata solo ex ante con riferimento ai fatti delineatisi al momento della richiesta di operatività dell’art. 28 c.c.n.l. in disamina e non anche ex post in considerazione degli esiti del procedimento per responsabilità civile o penale del dipendente. E ciò tanto più nel caso di specie, nel quale gli attori nulla deducono circa le ragioni di non configurabilità ex ante del conflitto di interesse, sul quale il Comune convenuto – sia pure non nelle missive di risposta relative alla richiesta di rimborso delle spese legali – aveva espressamente preso posizione con la risposta redatta in data 20.10.2017 dal comandante della polizia locale (cfr. doc. 4 fasc. conv. cit.).

In ragione di tutto quanto enucleato i ricorsi riuniti devono essere rigettati

Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono determinate secondo la misura indicata in dispositivo sulla base di valori tabellari inferiori alla media, stante il valore della lite, la posizione soggettiva delle parti coinvolte, la linearità dei reciproci assunti, la semplicità degli snodi decisori (agevolati da precedenti conformi) e il taglio riepilogativo della fase conclusiva.

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita,

così dispone:

–     Rigetta i ricorsi riuniti;

–     Condanna XXX e YYY, in via solidale tra loro, a rifondere al Comune di ZZZ le spese di lite, liquidate in complessivi € 1.500,00 oltre accessori come per legge.

Bergamo, 11 aprile 2019

Il Giudice

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